Das 60-Milliarden-Geschenk
Kaum einer hatte ihn bemerkt. Alfons Kühn stand in der letzten Reihe, hinter all den Reportern und Fernsehkameras, ein paar Schritte weiter als Bärbel Dieckmann, die Bonner Bürgermeisterin, und weit genug weg von den nervösen Emissären der Union, die zwischen den Bänken des Bundesrats hin und her eilten.
Dies sei schließlich »ein historischer Moment«, meinte Kühn, der Steuerexperte des Deutschen Industrie- und Handelstags. Historisch deshalb, weil es für Kühn, einen eingefleischten Bonner, die letzte Sitzung des Bundesrats am Rhein war. Historisch aber auch, weil an diesem Morgen über ein Gesetzeswerk abgestimmt wurde, für das der stille Finanzfachmann die Blaupause geliefert hatte.
Kühn leitete als Vorsitzender jene 19-köpfige Brühler Kommission, besetzt mit Experten aus der Finanzverwaltung, den Verbänden und Unternehmen wie Bayer und Bertelsmann, die im April vergangenen Jahres die Grundlinien der kühnsten Steuerreform formulierte, die Deutschland je erlebt hat. Bundesfinanzminister Hans Eichel und Kanzler Gerhard Schröder zimmerten aus dem eher technischen Bericht der Kommission, einem Wälzer von rund 300 Seiten, ein Milliardengeschenk für Bürger und Unternehmen. Und nun, 18 Monate nach Kühns ersten Vorarbeiten, stand am Freitag die letzte, entscheidende Etappe an.
Als die Redner, erst Peer Steinbrück, der nordrhein-westfälische Finanzminister, dann der baden-württembergische Ministerpräsident Erwin Teufel und Hamburgs Bürgermeister Ortwin Runde, ans Pult traten, später gefolgt von Eichel und Edmund Stoiber, mochte Kühn noch nicht richtig an einen Erfolg glauben. Leise, fast unhörbar, kommentierte er die Reden der Polit-Größen, wenn Teufel mal wieder eine zweifelhafte Zahl verwendete ("Ich möchte wissen, wo er die herhat") oder Stoiber klagte, die Reform benachteilige kleine und mittlere Unternehmen ("Das ist unglaublich").
Doch dann trat Eberhard Diepgen ans Pult. Der Regierende Bürgermeister wand sich zunächst und erklärte dann, warum Berlin, wenn auch unter Schmerzen, der Reform nun zustimmen werde. »Das war's«, sagte Kühn und lächelte still vergnügt. Hans Eichel blickte kurz herüber. Geschafft.
Mit 41 gegen 28 Stimmen verabschiedete die Länderkammer auf ihrer letzten Sitzung im Bonner Plenarsaal das Steuerpaket. Nicht nur Diepgens Große Koalition war kurz vor der Abstimmung umgeschwenkt, sondern auch Brandenburg, Bremen und Rheinland-Pfalz. Schon im nächsten Jahr werden Bund, Länder und Gemeinden bei der Reform auf 45 Milliarden Mark Steuereinnahmen verzichten, am Ende, ab dem Jahr 2005, werden es sogar 75 Milliarden Mark jährlich sein. Nur rund ein Fünftel davon holt sich der Fiskus - etwa durch die Verschlechterung der Abschreibungsbedingungen bei Unternehmen - wieder herein. Bleibt im Jahr 2005 also eine Nettoentlastung von rund 60 Milliarden Mark.
Doch die meisten Steuerzahler glauben noch nicht an ihr Glück. Ein beträchtlicher Teil der Bevölkerung, das belegen Umfragen, ist der festen Überzeugung, in Zukunft sogar mehr abführen zu müssen.
Kein Wunder. Das jahrelange Gezerre um die Steuerpolitik hat die Bürger mürbe und misstrauisch gemacht. Groß angekündigte Steuersenkungen endeten oft genug mit Steuererhöhungen, weil die Parlamente schamlos immer neue Abgaben beschlossen. Allein die Regierung Kohl hat in den neunziger Jahren die Steuern 19-mal erhöht - ob auf Tabak, Sprit oder Alkohol.
Inzwischen landet in Deutschland jede zweite Mark beim Staat, der Abgabendruck ist so groß, dass etwa 25 Prozent des Volkseinkommens illegal am Fiskus vorbeigeschmuggelt werden. »Die Lust am Steuersparen«, spottete der damalige bayerische Finanzminister Erwin Huber 1997, »ist in Deutschland ausgeprägter als der Fortpflanzungstrieb.«
Dabei sind sich nicht nur die Fachleute seit langem einig: Das deutsche Steuersystem ist leistungsfeindlich, kompliziert und ungerecht. Gerade im Zeitalter der Globalisierung schreckte es bisher Investoren ab. Warum soll ein internationales Unternehmen am Standort Deutschland investieren, wenn die Tarife in Irland, England oder den USA viel niedriger sind?
Nach 1949 ist jede Regierung mit dem Versprechen angetreten, das unendlich komplizierte Steuerrecht einfacher und gerechter zu machen. Doch die groß angekündigten Reformen mutierten in der Regel zu Reförmchen - wenn überhaupt. Nur Gerhard Stoltenberg bekam als penibler Bundesfinanzminister in den späten achtziger Jahren eine Steuerreform hin, die die Bundesbürger in drei Stufen um rund 50 Milliarden Mark entlastete. Der Versuch seines Nachfolgers Theo Waigel, 1997 das Steuerrecht radikal zu reformieren, scheiterte hingegen an der Blockade der SPD - zu verlockend schien die Möglichkeit, die Regierung als handlungsunfähig vorführen zu können.
Erst nach dem Regierungswechsel 1998 kam es dann unter dem neuen Bundesfinanzminister Oskar Lafontaine zu einem »Steuerentlastungsgesetz«, mit dem Familien zwar besser gestellt, aber durch den Wegfall zahlreicher Steuervergünstigungen vor allem die Unternehmen belastet wurden. Der Aufstand der Versicherungs- und Energieriesen veranlasste Schröder im Kabinett zu jener berühmten Bemerkung, eine Politik gegen die Wirtschaft sei mit ihm nicht zu machen. Einen Tag später trat Lafontaine zurück.
Während Lafontaines Reform noch unter dem Zeichen der Umverteilung von oben nach unten stand, setzte die Regierung beim zweiten Anlauf mehr auf die Angebotspolitik. Letztlich entsprach auch die Idee, die Bürger massiver als bisher vom staatlichen Zugriff zu befreien, der Idee des umstrittenen Schröder-Blair-Papiers, das im Juni 1999 die Gemüter der Genossen erhitzte.
Tatsächlich haben Sozialdemokraten und Grüne sich weiter vorgewagt, als sie es jemals vorhatten. Noch nie nach dem Krieg bekamen Steuerzahler in Deutschland einen so günstigen Tarif präsentiert. Der Spitzensteuersatz sinkt bis 2005 auf 42 Prozent. Zum Vergleich: Ende 1998 lag er noch bei 53 Prozent, und dort sollte er nach dem Willen vieler Sozialdemokraten auch für alle Ewigkeiten bleiben. Nur unter starkem Druck der Grünen war der frühere Finanzminister Lafontaine bereit, den Spitzentarif in Trippelschritten in Richtung 50-Prozent-Marke zu senken.
Mit dem Höchstsatz von 42 Prozent wird Deutschland nun attraktiver auch für ausländische Spitzenverdiener. Internationale Firmen achten bei der Überlegung, wo sie Zweigwerke oder Repräsentanzen eröffnen, sehr genau darauf, wie viel Steuern ihr Führungspersonal zu zahlen hat. Klassische Hochsteuerländer, darunter auch Deutschland, haben bei Neuansiedlungen auch deshalb regelmäßig das Nachsehen, weil ausländische Manager nicht gern mehr Steuern zahlen als zu Hause.
Wenn man es in absoluten Zahlen betrachtet, werden vor allem Vielverdiener durch die Reform entlastet. Ihnen raubte der Fiskus bislang von jeder zusätzlich verdienten Mark mehr als die Hälfte, künftig liegt der Maximalsatz am unteren Ende aller europäischen Länder. Nur betuchte Briten und Portugiesen zahlen noch weniger.
So zieht der Fiskus bei einem allein stehenden Bankfachmann mit einem zu versteuernden Jahreseinkommen von 150 000 Mark derzeit knapp 56 000 Mark an Steuern ein. 2005 werden es nur noch 47 500 Mark sein. Sein verheirateter Kollege mit dem gleichen Gehalt wird um knapp 6000 Mark entlastet. Ein verheirateter Einkommensmillionär spart, verglichen mit dem Jahr 2000, demnächst sogar rund 100 000 Mark Steuern.
Wenn man allerdings den prozentualen Steuerrabatt als Maßstab nimmt, dann entlastet die Regierung mit ihrer Reform vor allem Familien mit geringen und mittleren Einkommen. So sinkt der Eingangssteuersatz um elf Prozentpunkte - von 25,9 im Jahr 1998 auf 15 Prozent. Von der ersten zu versteuernden Mark bleiben diesem Steuerzahler künftig 85 Pfennig.
Nach einhelliger Überzeugung aller Fachleute fördert ein zu hoher Eingangssatz die Schwarzarbeit und verhindert den Abbau der Arbeitslosigkeit im Niedriglohnbereich. Weil er befürchtet, schon bei geringem Verdienst einen Großteil seines Gehalts als Steuern abführen zu müssen, nimmt der Arbeitslose erst gar keinen neuen Job an, und wenn doch, erledigt er die Arbeit zuweilen lieber schwarz.
Mit der weiteren Reduktion des Spitzensatzes haben auch Geringverdiener Vorteile, da die gesamte Steuerkurve flacher verläuft. Der Effekt der Progression, also des stetig ansteigenden Steuersatzes bei wachsendem Einkommen, wird dadurch abgemildert.
Am radikalsten fiel der Teil der Reform aus, der die Unternehmen betrifft. Nur noch 25 Prozent Körperschaftsteuer sollen Aktiengesellschaften und Gesellschaften mit beschränkter Haftung künftig zahlen. Für Sozialdemokraten ein geradezu bahnbrechender Vorstoß. Zwar kommt noch die Gewerbesteuer obendrauf, so dass die Steuerbelastung letztlich im Schnitt 38 Prozent erreicht, dennoch ist klar: Die Sozialdemokraten haben die Kehrtwende eingeleitet, der Standort Deutschland wird ausländische Investoren nicht mehr länger mit einer Steuerlast von bis zu 60 Prozent abschrecken.
Mit den Kapitalgesellschaften meinten es Schröder und Eichel besonders gut. Auf Gewinne, die Unternehmen bei Verkäufen von Beteiligungen erzielen, sollen sie überhaupt keine Steuern mehr zahlen. Der Hintergrund: Industriekonzernen, aber auch Versicherungen und Banken wird es leichter fallen, sich von Beteiligungen zu trennen. Davon verspricht sich das Duo Eichel/Schröder eine Beschleunigung des Strukturwandels. Die Deutschland AG, in der komplette Industriezweige miteinander verschachtelt sind, soll aufgelöst werden.
Folgerichtig kam es kurz nach Bekanntgabe der Maßnahme vor Weihnachten zu einem regelrechten Kursfeuerwerk an der Frankfurter Börse. Vor allem die Aktien von Großbanken und Versicherungskonzernen schossen nach oben. Und auch am Freitag profitierten die Großen aus der Finanzindustrie wieder am meisten: Allein die Allianz gewann sieben Prozent hinzu. Die Großbanken legten um bis zu sechs Prozent zu.
Es war dieses Privileg, das die internationale Finanzwelt zum Frohlocken brachte. Den »Big Bang« in Germany hörte das »Wall Street Journal«. Ein Hauch von »Reaganomics« breite sich in Deutschland aus.
Grundlegend ändert sich das Steuerrecht in Zukunft vor allem für Aktionäre - und genau an dieser Frage entzündete sich in den vergangenen Wochen der Streit im Vermittlungsausschuss. Eichel hielt sich nämlich strikt an den Vorschlag, den schon die Experten der Brühler Kommission gemacht hatten. Das Expertengremium empfahl in seinem dicken Bericht, das bisherige Vollanrechnungsverfahren abzuschaffen und stattdessen Dividenden, die von den Aktiengesellschaften an ihre Aktionäre ausgeschüttet werden, dem so genannten Halbeinkünfteverfahren zu unterwerfen.
Während Eichel sich davon eine massive Vereinfachung des Steuerrechts verspricht, warnten 78 Ökonomen, dies sei »der größte konzeptionelle Fehler, der im Steuerrecht in Deutschland jemals begangen wurde« - auch Unions-Fraktionschef Friedrich Merz griff dieses Argument anfangs auf, zuletzt mochte er darüber nicht mehr streiten.
In der Tat ist das Vollanrechnungsverfahren, das 1977 von der sozial-liberalen Koalition unter Helmut Schmidt eingeführt wurde, hoch kompliziert: Demnach musste das Unternehmen von den Gewinnen, die an die Aktionäre fließen, 30 Prozent abziehen und direkt ans Finanzamt überweisen. In einem zweiten Schritt mussten die Aktionäre die gesamte Dividende mit ihrem persönlichen Einkommensteuersatz versteuern; allerdings wurde ihnen dabei die 30-Prozent-Abgabe, die das Unternehmen bereits abgezogen hatte, voll angerechnet. Wer also einen Steuersatz von 50 Prozent hatte, musste prinzipiell nur noch 20 Prozent ans Finanzamt überweisen. Und Geringverdiener, deren Steuersatz unter 30 Prozent lag, bekamen sogar Geld vom Fiskus zurück.
Stattdessen setzt die Regierung nun auf das einfachere Halbeinkünfteverfahren: Demnach müssen die Firmen auf ausgeschüttete Gewinne nur noch einen geringeren, definitiven Steuersatz von 25 Prozent entrichten. Zwar darf der Aktionär diesen Steuersatz nicht mehr bei seiner Einkommensteuer anrechnen, im Gegenzug räumt Eichel jedem deutschen Aktionär allerdings den Vorteil ein, dass er nur noch die Hälfte seiner Dividendeneinkünfte versteuern muss.
Wirtschaftsexperten bemängeln, dieses Verfahren benachteilige vor allem Kleinaktionäre, grob gerechnet alle Aktionäre, deren Steuersatz unter 40 Prozent liegt. Besser kommen im neuen System Großaktionäre und Besserverdiener weg. Zudem fürchten die Kritiker, dass Eichels Ideologie, in gute und schlechte Einkommen zu unterscheiden und einbehaltene Gewinne steuerlich zu bevorzugen, letztlich dazu führt, dass die Unternehmen künftig weitaus weniger Dividenden ausschütten werden.
Ein allzu simpler Trugschluss, wie die Experten des Finanzministeriums versichern. Schließlich sei die gesamte Steuerreform darauf ausgerichtet, die Wirtschaft anzukurbeln und die Gewinnmöglichkeiten der Unternehmen zu verbessern. Außerdem, so argumentieren sie mit Blick auf Technologiebörsen wie den Neuen Markt, gehe es den meisten Aktionären gar nicht um die meist mickrige Dividende, sondern um einen möglichst großen Kurssprung der Aktie.
Merkwürdig, aber wahr - die Reform des Sozialdemokraten Eichel begünstigt vor allem die Großunternehmen. Die hatten in den vergangenen Jahren oft darüber geklagt, dass die Steuerbedingungen in Deutschland im weltweiten Vergleich nicht mehr mithalten konnten.
Während die Finanzminister fast überall auf der Welt die Steuersätze nach unten drückten, blieben sie in Deutschland nahezu unverändert auf internationalem Rekordniveau. Viele deutsche Unternehmen schufen in den vergangenen Jahren deshalb neue Werkhallen und Arbeitsplätze bevorzugt im Ausland. Investoren aus anderen Ländern machten um das verspottete Stillstandsland einen großen Bogen. Es sei unglaublich, schimpfte in den letzten Tagen noch Hans Eichel im Bundestag: »Slowenien hat in den neunziger Jahren mehr Direktinvestitionen aus dem Ausland angelockt als Deutschland.«
Unmissverständlich machten Deutschlands Wirtschaftslenker in den letzten Wochen deshalb klar, was sie von der Politik erwarten: Die Steuerreform muss kommen, und zwar schnell. Die Einwände der Union seien zwar »wissenschaftlich interessant«, befand zum Beispiel Allianz-Vorstand Helmut Perlet. Aber die Reform deswegen zu verschieben »wäre verantwortungslos«.
Das Engagement ist verständlich, schließlich geht es um Bares. Für 100 000 Mark Gewinn, so hat das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung errechnet, sparen Großunternehmen im nächsten Jahr mehr als 11 000 Mark Steuern, wenn sie ihre Erträge wieder ins Unternehmen stecken. Zahlen die Konzerne ihre Gewinne zum Teil an ihre Aktionäre oder Gesellschafter aus, sinkt der Sparbetrag.
Höchst umstritten ist dagegen, wie viel die Reform dem Mittelstand bringt, also jenen mehr als 90 Prozent deutscher Betriebe, die als Personenunternehmen geführt werden. Zwar kalkuliert das Finanzministerium damit, dass kleinere und mittlere Unternehmen um rund 22 Milliarden Mark entlastet werden.
Gleichwohl bleibt ein Gerechtigkeitsproblem. Die Mittelständler kommen nämlich nicht in den Genuss des attraktiven Körperschaftsteuersatzes. Wie bisher müssen sie als Besitzer ihren Gewinn nach dem persönlichen Einkommensteuersatz abführen. Durch die nochmalige Absenkung auf 42 Prozent hat die Koalition allerdings versucht, dieses Problem zumindest teilweise zu beseitigen. Außerdem sicherte Eichel am Freitag, also in letzter Minute, noch zu, dass der halbe Steuersatz für Betriebsverkäufe, den Lafontaine erst 1999 gestrichen hatte, wieder eingeführt wird - ein zusätzliches Bonbon von 1,75 Milliarden Mark.
Dennoch wird sich der Druck auf die Personengesellschaften erhöhen, aus steuerlichen Gründen ihre Rechtsform in eine Aktiengesellschaft oder GmbH zu ändern. Die Rechnung kann aufgehen - oder auch nicht. Für Unternehmen, die weniger als circa 50 000 Mark Gewinn im Jahr einfahren, bringt das Verfahren einer Umfirmierung keine Vorteile. Schlecht schneiden solche Unternehmer ab, die sich einen Gewinn von mehr als rund 200 000 Mark vollständig auszahlen lassen wollen. Für alle anderen, so zeigen die Modell-Kalkulationen von Wirtschaftsforschern, lohnt sich dagegen der Umstieg.
Für die Unternehmen wird das Steuerrecht damit noch einmal komplizierter. Wollen sie ihren Betrieb bald vererben, müssen sie anders kalkulieren als Jungunternehmer. Beziehen sie ein hohes Geschäftsführergehalt, fällt die Rechnung anders aus als für Unternehmer mit schmalerer Vergütung.
Schon vor der Diskussion um die Feinheiten der großen Steuerreform hatte die Regierung, noch unter der Ägide von Lafontaine, rund 70 Steuerschlupflöcher zumindest teilweise gestopft. Eichel betrachtet diese Tat als so etwas wie eine vorgezogene Gegenfinanzierung für seine eigene Reform. So wurde damals mit dem Steuerentlastungsgesetz der Paragraf 2b des Einkommensteuergesetzes verabschiedet; er soll den ärgerlichen Tatbestand beseitigen, dass gut verdienende Bürger über Verlustzuweisungsmodelle ihre Steuer gegen null drücken.
Die Vorschrift erschwert vor allem das Geschäft mit geschlossenen Immobilienfonds sowie mit Flugzeug- oder Schiffsbeteiligungen. Die Verluste, die einem Investor aus diesen Beteiligungen zugewiesen werden, dürfen nicht mehr ohne weiteres mit anderen Einkünften verrechnet werden.
Vielen Steuerzahlern gelingt es trotzdem, ihre Zahlungen an das Finanzamt zu mindern. Wer sich an Fonds beteiligt hat, die in Flugzeuge, Schiffe oder Filme investieren, darf auch weiterhin Verluste mit jeder anderen Einkunftsart verrechnen, wenn die Projekte vor dem 5. März 1999 begonnen wurden.
Bereits Waigel kappte die Sonderabschreibung Ost, die den massenhaften Bau von Büros und Wohnungen in den neuen Ländern gefördert hatte - und zu milliardenschweren Löchern im Bundeshaushalt führte. Wer Häuser kaufte, renovierte oder baute, konnte seine Investitionen so gründlich abschreiben, dass er keine Steuern zahlte. Diese Vorteile sind 1998 ausgelaufen.
Die Anlagebranche hat mit »Konservierungs-Objekten« vorgesorgt: Für die kann der Anleger noch fünf Jahre nach dem Erwerb Sonderabschreibungen in Anspruch nehmen. So haben manche Fondsinitiatoren Plattenbauten aufgekauft, die nun modernisiert werden und damit dem Anleger auch künftig Steuervorteile verschaffen.
Längst haben sich die Anbieter von Steuersparmodellen auch Gedanken gemacht, wie sie künftig ihre Kunden locken wollen. Durch seine Steuerreform schafft Eichel ganz neue Möglichkeiten für den Steuerzahler, sich dem Zugriff des Fiskus zu entziehen.
Vor allem die Unterscheidung zwischen Unternehmen und Unternehmern öffnet neuen Umgehungsstrategien Tür und Tor. Wohlhabende Steuerpflichtige könnten ihr Vermögen in eine Gesellschaft einbringen. Die zahlt den niedrigeren Körperschaftsteuersatz.
Werden Anteile der Vermögens-GmbH nach einer bestimmten Frist als eigenständige Gesellschaft verkauft, fallen sogar überhaupt keine Steuern an. »Das größte Steuerschlupfloch in Deutschland wird künftig das Unternehmen sein«, schimpft Merz.
Für Hans-Olaf Henkel, Präsident des Bundesverbands der Deutschen Industrie, ist deshalb schon jetzt klar, dass das rot-grüne Milliardengeschenk keineswegs ein »Jahrhundertwerk« ist. Nur ein paar Stunden nach der Abstimmung im Bundesrat formulierte Henkel süffisant: »Nach der Reform ist immer vor der Reform.« PETER BÖLKE,
KONSTANTIN VON HAMMERSTEIN, CHRISTIAN REIERMANN, MICHAEL SAUGA, ULRICH SCHÄFER
