* 7. Globale Politik * 7.5. Konflikte, Kriege, Terroristen EINE WELT OHNE FEINDE?
Eine Insel hat sich in der modernen Wissensgesellschaft erhalten, auf der nicht die Innovation gedeiht, sondern die Tradition. Außenpolitiker denken, wenn es um Sicherheit geht, immer noch zuerst an die Verteidigung. Sie wollen den Frieden sichern, indem sie sich auf den Krieg vorbereiten. Zwar fahren sie nicht mehr mit der Postkutsche, lassen sich auch nicht mehr vom Feldscher kurieren. Die modernen Waffen sind ebenfalls vom Feinsten. Die Strategie, der sie dienen, ist indes hoffnungslos veraltet.
Tradition und Erfahrung geben verlässlichen Rat nur so lange, wie die Bedingungen gleich bleiben. Die Gesellschaftswelt im Euro-Atlantik des 21. Jahrhunderts hat mit der Staatenwelt Europas des frühen 19. Jahrhunderts nichts mehr gemein. Damals standen sich feudal-monarchisch geordnete, von der Subsistenzwirtschaft lebende Kleinstaaten gegenüber. Die politische Klasse konnte ihren Wohlstand nur durch Expansion steigern. Also mussten alle Staaten jederzeit den Überfall des Nachbarn gewärtigen. Sieg oder Niederlage thematisierten die internationale Politik in dieser Staatenwelt.
In der Gesellschaftswelt des 21. Jahrhunderts haben sich alle Parameter der Sicherheit geändert. Der Tagelöhner und Hintersasse ist zum Wohlstandsbürger geworden, der gleichzeitig Arbeit nimmt und Aktien besitzt. Sein Wohlstand kommt aus dem PC, nicht aus der Haubitze. Über den Reichtum entscheidet nicht der Besitz der Weltmärkte, sondern der Zugang zu ihnen. Der Untertan hat sich zum Eigentümer der Souveränität entwickelt, der über Parteien und Wahlen die Grundlinien der Außenpolitik mitbestimmt. Diese Demokratie könnte stärker ausgebildet sein, reicht aber schon, um zu bestätigen, was Immanuel Kant vorausgesagt hatte: Der Bürger will keinen Krieg.
Auch die Lage zwischen den Staaten hat sich in Euro-Atlantik verändert. Sie sind nicht mehr isoliert, sondern derart aufeinander angewiesen, dass sie Wohlstand und Sicherheit nur noch gemeinsam erzielen können. Kommunikations- und Informationstechnologien haben die Region überschaubar werden lassen; man kennt sich. Zwei unserer früheren Bundespräsidenten sprechen sogar schon von der »Weltinnenpolitik«. Damit übertreiben sie, geografisch und politisch. In einem analogen Sinne aber treffen sie in Euro-Atlantik genau den richtigen Punkt: Hier ist, von Vancouver bis Wladiwostok, ein Zustand des internationalen Systems entstanden, in dem die organisierte militärische Gewaltanwendung ebenso unwahrscheinlich wie unbrauchbar geworden ist.
Wir wissen auch, warum. Der gesellschaftlich-wirtschaftliche Fortschritt, der seinen Höhepunkt im »goldenen Zeitalter« von 1950 bis 1973 erreichte, hat die beiden großen Kriegsursachen geschwächt: die diktatorialen Herrschaftsordnungen und die in der anarchischen Struktur des internationalen Systems angelegte Ungewissheit über die Absichten der Nachbarn. Wie man diese beiden Ursachen gänzlich beseitigen kann, lehrt die internationale Politikwissenschaft.
Allerdings gibt es noch eine dritte Gewaltursache: das Nichtwissen. Die moderne Sicherheitspolitik bedarf der entsprechenden strategischen Kompetenz, damit sie den veränderten Bedingungen und Zielsetzungen gerecht werden kann. Wenn sie sich an Szenarien orientiert, die es nicht mehr gibt, leben wir gefährlich.
Wie muss die Außenpolitik des 21. Jahrhunderts im Sachbereich der Sicherheit beschaffen sein? Sie ist, vor allem, nicht mehr identisch mit der Verteidigung, die die Bedrohung und den Krieg immer schon antizipiert, indem sie sich darauf vorbereitet.
Sicher ist heute ein Staat nur dann, wenn er weder das eine noch das andere zu gewärtigen, also keine Feinde mehr hat. Ein solcher Zustand ist nicht utopisch, sondern in Westeuropa schon verwirklicht worden. In seiner Ausweitung liegt die Chance des 21. Jahrhunderts. Sicherheitspolitik heute kann mehr, als kriegerische Angriffe zu bekämpfen; sie kann deren Ursachen beseitigen. Sie liegen weniger in den Personen - da liegen sie auch -, sie liegen vor allem in den Formen der Herrschaft und der Anarchie des internationalen Systems.
Um sie zu verändern, ist militärische Gewalt unbrauchbar. Gefragt ist vielmehr sanfte Macht, die in Wirklichkeit sehr hart sein kann. Sie setzt Macht ein, um die Bedingungen zu verändern, aus denen die Außenpolitik der Staaten hervorgeht. Das ist die höchste Entfaltungsform der Macht. Sie wartet nicht auf einen Angriff, sondern beseitigt die Strukturen, aus denen er entstehen könnte. Sanfte Macht richtet politische Ordnungen ein, die die gewaltfreie Bearbeitung internationaler Konflikte institutionalisieren und damit garantieren. Sanfte Macht ist Strukturelle Macht, ist Metamacht. Sie wirkt zwar erst mittelfristig, denkt in Dekaden, erzeugt dann aber dauerhafte Sicherheit.
Autoritär-diktatoriale Ordnungen beruhen im Innern auf Gewalt, wenden sie deshalb auch nach außen an. Demokratien hingegen sind nachweislich im Verhältnis zueinander friedlich. Also muss, wer verlässliche Sicherheit herstellen will, das demokratische Herrschaftssystem verbreiten.
Diesen Gedanken hatte der amerikanische Präsident Woodrow Wilson schon vor 80 Jahren, der Marshallplan ist ihm 1948, der Westen von 1990 bis 1994 gegenüber dem Osten gefolgt. Weil die Idee aber niemals zu einer Sicherheitsstrategie ausgearbeitet wurde, konnte sich ab 1994 die alte Tradition der Verteidigungspolitik wieder nach vorn drängen. Sie vertraut auf Militärbündnisse und Machtgleichgewichte. Damit verfehlt sie das Ziel der Sicherheit unter den modernen Bedingungen, gefährdet es sogar. Die »größten Sicherheitsbedrohungen der USA«, schrieb jüngst die »New York Times«, »können nur durch die entschlossene Hilfe zur Demokratisierung Russlands beseitigt« werden. Was fehlt, ist die Übersetzung dieser Analyse in eine Strategie neuer Sicherheitspolitik.
Sie muss normative und operative Probleme lösen. Das Herrschaftssystem eines Staates von außen demokratisieren zu helfen, heißt, in dessen innere Angelegenheiten einzugreifen. Diese Einmischung ist seit dem Westfälischen Frieden strikt verboten, so steht es noch in der Uno-Charta. Das Interventionsverbot hat zwar keinen Staat daran gehindert, seine Nachbarn mit militärischer Gewalt zu überfallen; die politisch-wirtschaftliche Einmischung aber war und ist strikt verpönt. Diese schiefe Schlachtordnung ist seit dem 19. Jahrhundert immer wieder kritisiert worden. Sie ist nichtsdestoweniger noch heute bei allen Regierungen beliebt.
Die Norm der Nicht-Einmischung muss nicht deswegen fallen, weil sie immer so blauäugig gehandhabt worden ist. Sie ist obsolet geworden. Das Ziel der Sicherheit gebietet geradezu die Einmischung zugunsten der Demokratisierung. Nur dann kann das 21. Jahrhundert den Krieg ausrotten.
Allerdings muss die Intervention absolut gewaltfrei verlaufen. Das entspricht nicht nur dem Sinn der Norm, sondern ist auch die Voraussetzung des Erfolgs. Militärische Gewalt hat und behält heutzutage nur eine Rückversicherungsfunktion für den Notfall. Politik zu gestalten vermag sie nicht mehr. Denn dafür ist der Konsens der Bevölkerung unerlässlich, und ihn kann man nicht erschießen. Vietnam, Afghanistan, Somalia und Tschetschenien sollten Lehre genug sein.
Die Einmischung profitiert davon, dass die Interdependenz eine Fülle neuer und zweckmäßiger Prozesse geschaffen hat, die nur darauf warten, zum Träger sicherheitspolitischer Strategien zu avancieren. Mit ihnen kann man die Gesellschaften gegen ihre Regierungen unterstützen, mit ihnen lassen sich Reformen anreizen, gegebenenfalls sogar erkaufen. Beispielhaft dafür ist der Stabilitätspakt für den südlichen Balkan. Er versucht, die Region wirtschaftlich zu entwickeln und ihre Demokratisierung zu fördern, also die Ursachen künftiger Kriege auf dem Balkan zu beseitigen, bevor sie aktiv werden.
Wirtschaftshilfe ist eine wichtige Demokratisierungsstrategie, aber nicht die einzige. Es gibt eine Fülle direkter und indirekter Möglichkeiten, sich einzumischen. Militärischer Druck von außen, beispielsweise, stärkt den Diktator, Entspannung schwächt ihn. Diesen Mechanismus kennen wir seit der Schlussakte von Helsinki 1975, nützen ihn aber nicht aus. Deswegen verfehlt die immer noch so beliebte Sanktionspolitik ihr Ziel, schädigt und begünstigt jeweils die Falschen, etwa im Irak. Wer der Gesellschaft helfen will, den Diktator zu stürzen, muss sich ihr öffnen und sie damit vom Diktator trennen.
In Ausnahmefällen lassen sich demokratische Reformen direkt erkaufen, wie es die EU mit ihren Beitrittskandidaten gerade versucht. In der Regel wird es darum gehen, Auslandshilfe besser zu steuern. Sie darf nicht den Regierungen, sondern muss der Gesellschaft, den Kommunen und Ländern zugute kommen. Investitionen müssen in den Konsum- und Infrastruktursektor geleitet werden.
In einem Wort: Die gesamte Palette der Außenpolitik muss darauf abgestimmt sein, die Demokratisierung des betreffenden Herrschaftssystems zu erleichtern. Aber auch Handel und Wandel, die zahllosen Arbeitszusammenhänge gesellschaftlicher Akteure müssen als Vehikel der Transformation begriffen werden. Sie sollen nicht instrumentalisiert werden. Wer ihren strategischen Wert begreift, wird jedoch ihre Förderung in das Kalkül moderner Sicherheitspolitik miteinbeziehen.
Die zweite große Kriegsursache, die von der Anarchie ausgelöste Angst vor dem anscheinend unberechenbaren Nachbarn, ist besonders gefährlich. Wo keine Weltregierung schützt und völlige Ungewissheit herrscht, ist Selbsthilfe, also Verteidigung, angesagt, und zwar auch dann, wenn keine akute Bedrohung existiert. Denn unter den Bedingungen von Anarchie ist das Unwahrscheinliche nicht unmöglich.
Diese Standardregel der Realpolitik hat freilich ihr Ziel stets verfehlt. Denn die eigene Verteidigungsvorsorge erscheint dem Nachbarn notwendig als Bedrohung, gegen die er sich wappnen muss, auch wenn er das gar nicht vorhatte. Das Paradox könnte größer nicht sein. Die Verteidigungsvorbereitung, die der Sicherheit dienen sollte, gefährdet sie stattdessen - und mit jeder Drehung der Rüstungsspirale ein bisschen mehr.
Wir wissen heute, dass das angeblich unauflösbare »Sicherheitsdilemma« kein Fakt ist, sondern ein Artefakt, ein Konstrukt der Politik. Wer sich klug verhält, kann es sehr wohl vermeiden. Die moderne Sicherheitspolitik muss ihm nicht mehr zum Opfer fallen, die Gesellschaft sollte es sich nicht mehr auftischen lassen.
Hinzu kommt in Euro-Atlantik, dass die Anarchie längst der Übersichtlichkeit gewichen ist. Kommunikation, Information, Observation und Verifikation leuchten jeden Winkel aus. Was an Ungewissheitsresten übrig geblieben ist, kann durch die Zusammenarbeit in einer internationalen Organisation beseitigt werden. Sie erzeugt auch das Vertrauen, mit dem sich die komplexen Psychologismen des Sicherheitsdilemmas überwinden lassen. Deswegen ist für die Außenpolitik der Zukunft die OSZE so wichtig (weltweit die Uno). Die OSZE ist, um ein Wort des amerikanischen Senators Arthur Vandenberg abzuwandeln, das Rathaus Europas. Hier entsteht seine Sicherheit, nicht im Gegenüber von Militärallianzen.
Die richtige Sicherheitspolitik des 21. Jahrhunderts baut also vor. Sie beseitigt die Strukturen, in denen der Krieg siedelt, statt sich auf ihn vorzubereiten und ihn dadurch oftmals erst herbeizuführen. Das Ziel jeden Fortschritts ist die Vorbeugung. So ist es in der Medizin, im Straßenverkehr, in der Wirtschaft, auch in der Innenpolitik. Die Sicherheitspolitik muss für die »Kultur der Vorbeugung« erst geöffnet werden.
Dieser Paradigmenwechsel ist überfällig. Die Hochrüstung des Westens, der ständige Aufbau immer neuer Krisenreaktionskorps, die Beschädigung der Rüstungskontrolle und jetzt auch noch das Spiel mit einer Raketenabwehr dienen gewiss nur defensiven Absichten. Sie werden aber jenseits der westlichen Sinngrenze, wie wir wissen, leicht als Bedrohung aufgefasst, jedenfalls als Aufforderung, die militärische Gewalt wieder als Mittel der Politik einzusetzen. Eine Politik der Vorbeugung wird daher ganz andere Signale aussenden, wird sich so verhalten, dass ein Klima der Gewaltvermeidung entsteht. Solche Politik vermag die Bearbeitung der Konflikte in die Richtung abnehmender Gewalt zu steuern. Sie beugt ihr vor, statt sie zu propagieren.
Mit präventiver Politik ließe sich sogar dem Terrorismus und den Bürgerkriegen beikommen. Den politischen Terror kann aus der Welt schaffen, wer die ihm zu Grunde liegenden Probleme löst, bevor sie die Gewalt freisetzen. Dem Bürgerkrieg liegen Herrschaftskonflikte zu Grunde, oftmals als Reste einer entkolonialisierenden Emanzipation. Armut und Deprivation bilden den sozialen Hintergrund. Über die vorbeugende Veränderung dieser Parameter lässt sich der Konfliktaustrag beeinflussen. Ist die Gewalt erst ausgebrochen, kommt die Hilfe meist zu spät. So war es in Jugoslawien, so ist es in Afrika. Dabei ist die Europäische Union seit 30 Jahren mit allen afrikanischen Staaten eng verbunden.
Paradigmenwechsel fallen nirgendwo leicht. Die alte Realpolitik hat tiefe Wurzeln in der Tradition und viele Zweige im Interessengeflecht der Politik. Diesen Dienstleistungsbetrieb zu modernisieren wird sich die Wissensgesellschaft eine Menge kosten lassen müssen. Aber die Investition rechnet sich. Eine moderne Außenpolitik, die die Sicherheit gewährleistet, indem sie die Kriegsursachen beseitigt, ist nicht nur billiger als die alte Verteidigungspolitik. Sie ist, vor allem, besser.
