Republik der Bürger
Große Verfassungen entstehen in der Stunde null. Im besten Fall nach einer Revolution, schlimmstenfalls, wie zuletzt in Deutschland, in der Trümmerlandschaft eines zerbombten Reichs.
Eine neue Stunde null - das wär''s, »eine virtuelle wenigstens": Jürgen Kluge, Deutschland-Chef der Unternehmensberater von McKinsey, könnte sich so einen Neuanfang »etwa für unser Sozialsystem« vorstellen, irgendetwas, das die blockierte Republik zum Laufen bringt.
Denn mit deren Grundgesetz geht es nicht mehr lange gut. Verfassungsexperten, Wirtschaftsführer oder Politikberater sind sich einig: Die deutsche Verfassung, die in diesen Tagen 54 Jahre alt geworden ist, bremst Reformen, statt sie zu befördern, hindert Parlament, Regierung und Gerichte, zukunftsfähige Entscheidungen inmitten eines vereinten Europa, einer globalisierten Wirtschaft, grenzüberschreitender Gefahren für die innere Sicherheit und die Sozialsysteme zu treffen.
Mit dem Oldie aus dem Jahr 1949 ist die Lösung der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Konflikte des 21. Jahrhunderts nicht mehr möglich. Auf die »Konfliktmaterien« wie Gentechnik oder Gesundheitsreform, bedauert der Frankfurter Verfassungsrechtler Erhard Denninger, »hat das Grundgesetz keine Antworten mehr«.
Eine Verfassung kann verderben - durch Zeitablauf. Das Grundgesetz wurde geschrieben, um Bürgern Freiheit vor Staatsmacht und Sicherheit vor starken Männern zu bringen. Das sei für einen Staat, der sich dem Bürger kaum noch als bedrohliche Obrigkeit, sondern fürsorgend und vorsorgend nähere, bekräftigt der ehemalige Verfassungsrichter Dieter Grimm, »kein geeignetes Steuerungsinstrument mehr«.
Antworten auf neue Fragen zu finden, dafür ist das Parlament da. Doch das hohe Haus, Glanzstück des Grundgesetzes, steht selbst beim Bundesverfassungsgericht als Politik-Killer in Verruf. »Der Parlamentarismus war auch ein Instrument der Innovationskraft des Bürgertums«, sagt in Karlsruhe der Richter Wolfgang Hoffmann-Riem - doch nun sei es an der Zeit, über neue Spielregeln nachzudenken: »Welche Innovationskraft brauchen wir jetzt?«
Oder: Wie kriegt man es endlich hin, fragt der SPD-Bundestagsabgeordnete Dieter Wiefelspütz, »aus dem Parlament heraus Veränderungen zu organisieren?«
Was für ein politisches Potenzial: 603 Männer und Frauen, die den ganzen Tag nichts anderes zu tun haben, als sich um das Wohl der Republik zu kümmern, ausgestattet mit dem Vertrauen des Volks und monatlich 7009 Euro an Diäten.
Die dürfen alles, sagt das Grundgesetz in Artikel 38. Sie sind »nur ihrem Gewissen unterworfen«. Von wegen.
Stellvertretend für viele seiner weniger engagierten Kollegen hat der bayerische Bundestagsabgeordnete Peter Gauweiler (CSU) offen gegen die »Bleiweste« rebelliert, die ihm die Fraktion überstreifte. Er gab ein Rechtsgutachten bei den Wissenschaftlichen Diensten des Bundestags in Auftrag und wollte wissen, ob es in Ordnung gehe, dass ein Abgeordneter allein »nicht einmal einen Antrag stellen darf«. Reden »dürfen Sie ohnehin nur mit Parteierlaubnis«.
In anderen europäischen Demokratien haben Parlamentarier weit mehr Rechte. Nirgendwo sonst ist das Politik-Spiel, Artikel 38 zum Trotz, so eng an die Spielleiter in den Fraktionen gebunden. Die aber sind meist nichts anderes als Vollstrecker der Parteien.
Ein Konstruktionsfehler des Grundgesetzes offenbart sich da, der den Verfassungsrechtlern von Anfang an zu schaffen gemacht hat. Artikel 38 adelt zwar die Abgeordneten als die wichtigsten Verantwortungsträger im Staat, als unabhängige Repräsentanten »des ganzen Volks«.
Aber: Der Abgeordnete, der sich auf die dort festgelegte Gewissensnorm beruft, bekommt - zumindest bei der SPD-Fraktion - frech zur Antwort: »Na, dann kannst du dich ja bei der nächsten Wahl von deinem Gewissen aufstellen lassen« - ein Satz, aus dem die Allmacht der Parteien spricht.
Denn Artikel 21 bestimmt: »Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.« Die von den Autoren des Grundgesetzes etwas lustlos formulierte Maxime klingt zunächst einmal ziemlich bescheiden, führte aber zu den gleichen ausufernden Folgen wie der Umstand, dass die Gründerväter die Finanzierung dieser Organisationen im Unklaren ließen. Das Versäumnis sollte die Republik über Jahrzehnte hinweg in immer neue Spendenaffären stürzen.
In Karlsruhe setzten die Parteien durch, dass sie das Politik-Monopol im Lande zugesprochen bekamen und zu »Verfassungsorganen« mit gleichem Rang wie Bundestag und Bundespräsident avancierten. Die Partei-Hierarchen halten das Heft in der Hand. Ein kleines Kartell von Funktionären entscheidet, wer auf die Listen zur Bundestagswahl kommt - und auf welchen Platz. Die Betreuung im Bundestag übernehmen dann die Fraktionen.
»Machtversessen« und »machtvergessen« (Richard von Weizsäcker) haben die Parteien ihre Position genutzt, um alle gesellschaftlichen und staatlichen Institutionen mit ihren Leuten zu besetzen. Und weil das jeder weiß, werden sie immer stärker: »Wenn in Nordrhein-Westfalen eine Schulleiterstelle zu besetzen ist«, berichtet der Düsseldorfer Bildungsexperte Wolfgang Nowak, »treten plötzlich alle Pädagogen in die SPD ein.«
Umgekehrt trat nach 30-jähriger Mitgliedschaft der Hamburger Staatsrechtsprofessor Helmut Rittstieg, ein engagierter Sozialdemokrat, aus seiner Partei aus, um so gegen einen Beschluss des Hamburger Oberverwaltungsgerichts zu Gunsten der umstrittenen Elb-Aufschüttung im Mühlenberger Loch zu protestieren. Jeder im einst über lange Jahre sozialdemokratisch regierten Stadtstaat hat verstanden, was der Verfassungsexperte verdeutlichen wollte: Auch die Richter sind - zumindest in Hamburg - von der Gnade der Partei abhängig.
Der Preis für die angemaßte »Regierungsfähigkeit« der Nutznießer des Artikels 21 ist hoch. »Politik ist langweilig geworden«, klagt Staatsrechtler Denninger.
Die im Berliner Reichstag sitzenden Abgeordneten haben in der vergangenen Legislaturperiode 560 Gesetze verabschiedet. Haben sie wirklich? Zumindest kann keiner der 603 Volksvertreter auf den blauen Sesseln zweifelsfrei von sich sagen, dass er es gewesen sei.
»Ich war''s«, sagt Dieter Wiefelspütz. Der SPD-Abgeordnete ist nach 16 Jahren im Bundestag noch immer nicht bereit, sich hinter seiner Partei zu verstecken. »Täter«, bedauert der innenpolitische Sprecher seiner Fraktion, sei er, wenn er zur Abstimmung die Hand hebe - nicht Opfer irgendwelcher dunklen Polit-Mächte.
Wenn der hoch aufgeschossene Westfale aus dem Abgeordnetenhaus zum Reichstag hinübereilt, sieht er tatsächlich so aus, wie man sich einen Gesetzgeber vorstellt. Und er läuft schon mal, mit Spiralblöckchen und Stift in der Hand, hinter Experten in der Lobby her und fragt mit großen Augen, ob sie nicht eine Idee hätten, wie man den umstrittenen Absatz zur Novelle des Stasi-Aktengesetzes besser formulieren könnte.
Es gibt also tatsächlich - und nicht nur im Stasi-Aktengesetz - Wörter und ganze Sätze, die aus seinem Blöckchen stammen. Der Gesetzgeber Wiefelspütz aber wacht morgens auf und mag es manchmal gar nicht glauben, »dass ich immer noch im Bundestag sitze«.
Das liegt natürlich daran, dass er bei allem Eigensinn den Parteibetrieb nicht besonders stört. Natürlich hat er nach den Terrorangriffen des 11. September für Otto Schilys Gesetzespaket zur inneren Sicherheit gestimmt, sogar für den digitalen Fingerabdruck im Personalausweis. All dies muss dem bewährten Rechtsstaatsexperten zuwider sein. Doch: »Ich hab''s getan. Ich war''s.«
Die Parteien sind es, die ihre verfassungsrechtlichen Chancen nutzten und das Parlament als die insoweit eigentlich zuständige Instanz überflüssig machten. Politische Entscheidungen werden in Koalitionsrunden, Experten-Kommissionen oder des Kanzlers Küchenkabinett getroffen. »Das Volk«, klagt der Staatsrechtler Paul Kirchhof, könne nicht mehr nachvollziehen, »wer für welche Entscheidung verantwortlich ist«.
Kein Parlamentarier arbeitete so lange hautnah an den Problemen wie Heribert Blens. Der CDU-Abgeordnete aus Köln leitete zwölf Jahre lang den Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat: Da treffen sich, wenn nichts mehr geht, 16 Emissäre der Länder und 16 Emissäre des Parlaments, um doch noch eine Lösung für umstrittene Gesetze zu finden. Sie tagen hinter verdunkelten Fenstern, damit von draußen niemand hineingucken kann. BKA-Beamte sichern die Eingänge zu Saal 1128 im ehemaligen Preußischen Herrenhaus.
Hier werden B-Länder-Absprachen gebrochen und Parteilinien geknickt. Wer hier zu freundlich ist, bekommt hinterher Prügel vom Fraktionsvorstand. Blens, der frühere Chefvermittler, sagt: »Man kann das nur machen, wenn man in der Politik nichts mehr werden will.«
So gesehen ist Blens ja auch nichts geworden. Als einfacher Abgeordneter hat er 1983 angefangen, als einfacher Abgeordneter letztes Jahr aufgehört. Aber in der langen Zeit hat er natürlich viel gelernt über die, die was geworden sind in der Politik. Im Umgang mit der Macht im Staat des Grundgesetzes hat Blens einen schleichenden Zerfallsprozess beobachtet: »Ich frage mich, wer eigentlich noch Interesse daran hat, Probleme zu lösen.«
Denn die Parteien sind nicht aufs Gemeinwohl verpflichtet, sondern mit allen verfassungsrechtlichen Weihen darauf angelegt, ihre Leute in Positionen zu bringen. »Es geht überhaupt nur noch um Machterhalt«, klagt Blens.
Probleme, gesellschaftliche Krisen, Katastrophen, so haben Politologen analysiert, nutzen den Parteipolitikern nur, solange sie bedrohlich sind. Wer redet eigentlich vom Hochwasser des vergangenen Jahres? Die nächste Wahl, ja schon die nächste Umfrage entscheidet für sich, wer für die offenen Fragen von morgen die eindrucksvollsten Worte findet.
»Was bewegen?« Der Abgeordnete Michael Müller, er hat es immerhin bis zum Fraktionsvize der SPD gebracht, lacht: »Die alte Illusion.« Seit fast 20 Jahren arbeitet er sich am Klima-Thema ab. Eine Frage von globaler Dimension und möglicherweise sogar ein Weltuntergangsthema. Bewegt sich was?
Es sei, philosophiert der Sprecher des linken Parteiflügels in seinem Büro mit Blick auf das Brandenburger Tor, »die permanente Gegenwart, die alles blockiert«. Wie soll man mit langem Atem und klarem Blick Probleme lösen, wenn es immer nur darum geht, auf die Krise des jeweiligen Tages richtig zu reagieren. Und richtig heißt: in Absprache mit der Parteiführung, dem Fraktionsvorsitzenden - und sinnvollerweise im Konsens mit der Opposition, am besten, ohne die Gewerkschaften zu verärgern.
Müller, der Politiker der »Nachhaltigkeit«, kämpft gegen die Kurzatmigkeit der Parteipolitik: »Es fehlt eine gesellschaftspolitische Idee.«
Ebendafür, das kann der Mann aus der Fraktionsführung natürlich nicht bestätigen, wären ja eigentlich die Parteien da. Ihr offenkundiges Versagen im politischen Prozess des Grundgesetzes ist nach Ansicht vieler Verfassungsexperten zum Schlüsselproblem für die Zukunftsfähigkeit der deutschen Demokratie geworden. »Eine Art Nobelpreis« möchte Parteienkritiker Grimm für den aussetzen, der »dieses Problem löst«.
In Wahrheit brauchen die Parteien, um ihre Aufgaben zu erledigen, die Beteiligung am Staat gar nicht. Sie sind zuständig für den Weg zur Macht, nicht für die Macht.
Vielleicht reicht ja schon ein Federstrich des Verfassungsgebers. In Artikel 21 steht, die Parteien seien für die »politische Willensbildung des Volkes« da. Das Volk: ein Objekt der Willensbildner an den Hebeln der Macht. Änderungsvorschlag des Hamburger Staatsrechtsprofessors Hans-Joachim Koch: Die Parteien arbeiten am politischen Willen »im Volk«.
Parteien in die Produktion: Die Polit-Organisationen müssen sich, so fordern die meisten Verfassungsreformer, so weit wie möglich aus dem Staat zurückziehen - und sich dahin bewegen, wo sie hingehören: in die Gesellschaft.
Natürlich schließt das ein, dass Parteimitgliedschaft künftig unvereinbar mit Exekutiv-Funktionen, ebenso aber auch mit der Stellung als Richter ist. So, empfiehlt der Hamburger Verfassungsrechtler, »lässt sich verhindern, dass die Parteien die Institutionen und Gerichte als Versorgungsanstalten für verdiente Funktionäre betrachten«.
Zur »Deregulierung von Politik« (Koch) zählt vor allem, dass im Grundgesetz den Funktionären von CDU, CSU und SPD die Verfügungsgewalt über die Schmalztöpfe der Staatsmacht entzogen wird. Wichtige Staatsämter könnten dann statt vom parteienkontrollierten Parlament direkt vom Volk besetzt werden - so wie mittlerweile die Bürgermeisterposten in den Gemeinden.
Auch die Auswahl der Kandidaten müsste in der Konsequenz dem Parteien-Monopol entzogen werden. Wie dies funktionieren könnte, lässt sich in den Vereinigten Staaten beobachten. Dort wird eine Vielzahl von Bewerbern für Staatsämter, bis hin zur Präsidentschaft, in »Primaries« bestimmt - Vorwahlen des Volkes. Je nach Bundesstaat können die Anhänger der großen Parteien oder sogar alle Bürger quer über Parteigrenzen hinweg per Stimmzettel entscheiden, ob ihr Favorit unter einer Vielzahl von Bewerbern zum Kandidaten gekürt wird.
Wenn im Grundgesetz geschrieben stünde, dass sich das Volk Personen statt Parteien aussuchen darf, wäre das deutsche Verhältniswahlrecht, so der Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier, zu Gunsten einer »Persönlichkeitswahl« fällig.
Im Staat des Grundgesetzes kommt ein guter Teil der Abgeordneten nur von Gnaden seiner Partei, nicht auf Grund einer Wählerentscheidung ins Parlament. Wer in seinem Wahlkreis keine Mehrheit findet, darf dennoch auf die blauen Sessel, wenn er auf einem günstigen Platz der Landesliste steht.
Auf diese Weise soll sich der verhältnismäßige Erfolg der schwächeren Parteien in der Sitzverteilung widerspiegeln. Es spiegelt sich aber allein die Macht der Parteigremien, ihre Favoriten mit Listenplätzen zu belohnen: die bravsten Parteisoldaten, die schlimmsten Schwätzer, die am Schluss im Ortsverein immer die Fenster zu- und das Licht ausmachen.
Ein Mehrheitswahlrecht, wie es beispielsweise in Großbritannien gilt, lässt in jedem Wahlkreis nur den Kandidaten zum Zug kommen, der die Mehrheit der Wähler findet. Ins Parlament kämen dadurch in der Regel handlungsfähige Mehrheiten, die Kleinen blieben draußen.
Nicht zuletzt aus Rücksicht auf die FDP hat 1968 die Große Koalition darauf verzichtet, die Verhältniswahl endlich abzuschaffen - die Sozialdemokraten brauchten die Liberalen, um SPD-Mann Gustav Heinemann in das Amt des Bundespräsidenten zu hieven. Doch selbst Erzliberale wie der einstige FDP-Staatssekretär und heutige britische Lord Ralf Dahrendorf denken nun anders: »Das Mehrheitswahlrecht übersetzt die tendenzielle Stimmung des Wahlvolkes in eine funktionsfähige Regierung. Ich halte diese Übersetzung für viel wichtiger als eine prozentgenaue Repräsentanz aller Gruppen wie im Bundestag.«
Und was soll dann aus unserem Lieblingsaußenminister Joschka Fischer werden? Würde Gerhard Schröder seinen verlässlichen Partner nicht vermissen? Ein neues Wahlrecht würde zwar kleine Parteien überflüssig werden lassen, nicht aber große Politiker.
Die »repräsentative Demokratie« als historisches Instrument des Übergangs vom Feudalismus zum Bürgertum hat die Parteien fett gemacht. Denn je indirekter, je repräsentativer, je umständlicher gewählt wird, desto wichtiger ist die Rolle der demokratischen Servicebetriebe des Artikels 21.
Das Volk aber will vielleicht gar nicht repräsentiert werden, es will lieber selbst entscheiden. »Es gibt keinen vernünftigen Grund, der gegen Plebiszite spricht«, sagt sogar der Abgeordnete Wiefelspütz. Kollege Müller aus dem Fraktionsvorstand sieht das ähnlich: »Der Staat muss Kompetenzen nach unten, ins Volk, abgeben.«
Der Speyerer Staatsrechtler Herbert von Arnim fordert: »Reformen müssen von oben kommen, aber die politische Kraft dazu kann den Politikern nur von unten zuwachsen. Das verlangt eine möglichst starke Durchlässigkeit des politischen Systems für den Common Sense der Bürger.«
Die Durchlässigkeit des Grundgesetzes für das Volk: Das kann die Einrichtung von Volksinitiativen sein, also des Auftrags an das Parlament, sich mit einem Problem zu beschäftigen. Weitergehend noch das Volksbegehren und der Volksentscheid: Der wahre Souverän legt selbst Gesetzentwürfe vor und stimmt über sie ab.
Wenigstens von den Staatsfinanzen, so das vorsorgliche Flehen aus den Parteizentralen, sollte der gemeine Bürger die Finger lassen. Wenn das Volk erst Verfügung über die Steuerkassen bekomme, seien die bald leer.
»Direktdemokratische Elemente in Finanzverfassungen«, prophezeit dagegen die Speyerer Finanzwissenschaftlerin Gisela Färber, wären, vorsichtig in Stellung gebracht, ein wirksame Waffe gegen staatliche Schuldenmacherei: So, sagt die Expertin, ließen sich die »Kartelle« von »partei- und gruppenbezogenen Interessen zu Lasten der Steuerzahler« brechen - Kartelle, die »immer dazu führen, dass zu viele Steuern erhoben und die öffentlichen Güter ineffizient und teuer produziert werden«.
Nun also soll das Volk die Politik retten. Dass es zumindest bei den Finanzen ganz einsichtig entscheidet, merkt man dort, wo der Zusammenhang zwischen Einnahmen und Ausgaben für jeden Bürger spürbar ist: in den Gemeinden.
In Offenbach am Main, 117 000 Einwohner, musste SPD-Bürgermeister Gerhard Grandke im vergangenen Jahr feststellen, dass die Gemeinde nennenswerte eigene Einnahmen nur noch aus Bagatellsteuern wie der Hundesteuer erzielte.
Das Stadtoberhaupt stellte - »vor den Wahlen« - eine »Liste der Grausamkeiten« auf: Das Stadttheater wird ebenso geschlossen wie zwei Schulen, das Schwimmbad zum Hotel umgebaut. Die Bürger feierten Grandke als Helden und bescherten ihm mit 68 Prozent das beste Wahlergebnis seiner politischen Karriere.
»Wir sind auch nicht klüger als das Volk«, räumt der Parlamentarier Wiefelspütz ein. Und weil das bestimmt richtig ist, überlegen Finanzexperten schon, ob es nicht der Steuergerechtigkeit dienen würde, wenn man den Einkommensteuertarif, das Allerheiligste aus den Kungelrunden der repräsentativen Gesetzgebung, dem Volk alle zehn Jahre mal wieder zur Abstimmung vorlegte.
Das Versagen des Parlaments, sagt der Steuerreformer Paul Kirchhof, sei mittlerweile evident: »Wir ersticken.« Ein Einkommensteuergesetz ist im Jahr seiner Verkündung schon wieder 13-mal geändert worden. Kirchhof, der große Vereinfacher, ringt die Hände: »Dreimal allein zwischen Verkündung und Inkrafttreten.«
Der Rechtsstaat hat sich zum Investitionshindernis entwickelt. 2197 Gesetze, zählte die Bundesregierung, mussten in der Republik des Grundgesetzes im Jahr 2002 beachtet werden. Wenn ein Unternehmen sich etwa mit agrarischen Produkten beschäftigt, gehört zum Beispiel die Schildlaus-Verordnung dazu: »Eine Pflanze gilt als befallen, wenn sich an ihr mindestens eine San-José-Schildlaus befindet, die nicht nachweislich tot ist.«
Ein Bauherr steht vor fast unüberwindlichen Hindernissen, wenn er außerhalb geschlossener Ortschaften bauen will: So »unendlich kompliziert« sei das Baurecht für den Außenbereich, entrüstet sich der Hamburger Juraprofessor Ulrich Karpen, dass er »nicht mehr erkennen« könne, »ob ich bauen darf oder nicht«. Karpen hält das für »verfassungswidrig«.
Dabei ist es gerade der grundgesetzlich statuierte »Gesetzesvorbehalt«, Schluss-Stein des Rechtsstaats, ausziseliert in 50 Jahren Verfassungsrechtsprechung, der daran schuld ist, dass es mittlerweile fast 86 000 Einzelvorschriften in Gesetzen und Verordnungen im Deutschen Bundesrecht gibt.
»Alles Gute, zu Ende gedacht«, weiß Gesetzgeber Wiefelspütz, »geht gegen die Wand.« So ist es jedenfalls mit der verfassungsrechtlichen Vorgabe, dass der Umgang zwischen Staat und Bürger per Gesetz geregelt zu sein hat. Und dass diese Regelungen, wenn sie »wesentliche Entscheidungen« betreffen (Bundesverfassungsgericht), vom Parlament persönlich als förmliches Gesetz erlassen werden müssen.
Der Karlsruher Richter Hoffmann-Riem hält es für dringend geboten, über die verfassungsrechtlichen Vorgaben neu nachzudenken: Der Gesetzesvorbehalt dürfe nicht zum »Dinosaurier des Rechtsstaates« werden, auch er müsse an heutige Verhältnisse angepasst werden.
Das jahrhundertealte Instrument »Gesetz« ist nach herkömmlicher Lehre Ergebnis des demokratischen Prozesses, in dem eine »Legitimationskette« vom Volk übers Parlament zur verbindlichen staatlichen Entscheidung führt. Doch, so der Richter, diese Kette sei brüchig. »Das Volk glaubt nicht an den Parlamentarismus, wenn die Ergebnisse nicht stimmen.«
Darauf aber kommt es an: Eine staatliche Entscheidung werde, so Hoffmann-Riem, am ehesten akzeptiert, wenn das Ergebnis »stimmt« - wenn sie als »adäquate Problemlösung« erscheint.
Der Mann streift eine der Säulen des demokratischen Rechtsstaats, aber er steht damit nicht allein. Der Kölner Politologe Fritz Scharpf weist in einem Buch über »Regieren in Europa« darauf hin, dass es neben der gewohnten demokratischen »Input-Legitimität« auch eine »Output-Legitimität« gibt: Da kommt es nicht auf das verfassungsrechtlich korrekte Verfahren bei der Herstellung der Entscheidung an, sondern auf die Akzeptanz dessen, was dabei herauskommt.
Beispiel Brüssel: Die Europäische Union hat zwar auch ein Parlament, aber die Entscheidungsgewalt der Kommission und des Rats geht nicht direkt vom Volk aus.
Muss man die Gesetzesbindung des Staats einschränken? Das würde allerdings eine ganz neue Generation von Vorsichtsmaßnahmen erfordern: mehr Öffentlichkeit der Entscheidungsprozesse - mehr Öffentlichkeit jedenfalls als in Brüssel. Unabhän-
gige Kommissionen, die sachgerechte Entscheidungen vorbereiten können. Dazu die Verfassung einer funktionierenden Bürgergesellschaft: wo politische Konflikte in der Gesellschaft diskutiert werden statt in geheimen Koalitionsrunden.
Der Glaube, Konflikte seien dann gelöst, wenn es für sie ein Gesetz gibt, ist nicht durchzuhalten. Denn einerseits müssen Gesetze allgemein gelten, also für eine unübersehbare Zahl künftiger Fälle; andererseits sind die Probleme mittlerweile so komplex, dass jeder Fall irgendwie anders liegt als der vergangene. Der Versuch, alle Unwägbarkeiten in eine Regelung zu pressen, wird durch das Gleichheitsgebot der Verfassung nicht leichter.
Ein riesiger Stab von Uhrmachern in den Ministerien ist dabei, die sensible Rechtsordnung mit immer neuen Rädchen und Reparaturen am Laufen zu halten. So entsteht dann die Dritte Verordnung zur Änderung der Rückstands- und Höchstmengenverordnung, die festsetzte: »Bei der Höchstmenge 1 mg/kg wird nach dem Wort ''Gurken'' die Angabe ''außer Einlegegurken'' eingefügt.«
Der Rechtsstaat als tapsiger Koloss im Porzellanladen des Standorts Deutschland: Mit dem stoßweisen Zuwachs an immer präziseren Gesetzen wachsen auch die Aktenberge bei den Gerichten. 1995 lagen, ohne Asylverfahren, 88 500 Prozesse bei den Verwaltungsgerichten, im Jahr 2000 waren es schon 150 000. Und da die Streitverfahren immer komplizierter werden, kommen die Richter mit ihrer Arbeit nicht mehr zu Rande: Anfang 2002 schoben deutsche Verwaltungsrichter 250 000 unerledigte Verfahren vor sich her.
Ein Investitionsvolumen von 5,5 Milliarden Euro, so hat der Präsident des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, Wolfgang Reimers, ausgerechnet, hing im Jahr 2000 vor Verwaltungsgerichten des Landes fest - weil die Juristen nicht hinterherkamen.
Eine Lockerung des Gesetzesvorbehalts würde bedeuten: Es gibt weniger Gesetze - und die haben nur noch grobe Zielvorgaben. Verwaltung und Justiz bekommen die Befugnis, diese Vorgaben nach Lage und Ermessen im Einzelfall zu verfolgen - zumindest dort, wo es nicht um individuelle Freiheitsrechte und staatliche Gewaltanwendung geht. Etwa im Umgang zwischen Wirtschaft und Staat.
Da pfeifen die Beteiligten ja ohnehin auf Gesetze.
So traf die Bundesregierung im November 2001 mit dem Verband Forschender Arzneimittelhersteller eine für beide Seiten lukrative Vereinbarung. Die Pillen-Lobby schenkte der gesetzlichen Krankenversicherung 400 Millionen Mark zur Konsolidierung ihrer maroden Finanzen. Dafür gab der Staat die Zusage, zwei Jahre lang auf gesetzliche Preisregulierungen für bestimmte verschreibungspflichtige Medikamente zu verzichten.
Der Kanzler verkauft gegen Geld die Gesetzgebungsbefugnisse des Parlaments? Weiß das Wiefelspütz?
So ein Kuhhandel zwischen der Regierung und den Wirtschaftsverbänden widerspricht zwar eigentlich der Verfassung, ist aber üblich. Der »paktierende Staat«, sagt Verfassungsrechtler Dieter Grimm, habe weite Teile des Grundgesetzes - das feine Gespinst von Gewaltbalance, Zuständigkeiten und Legitimationsketten - einfach obsolet gemacht.
Wie sich die Verbände, allen voran die Gewerkschaften, in die staatliche Politik hineingedrängt haben, betrachten Verfassungsrechtler seit Jahren mit Sorge. Es gebe eine »Gewaltenteilung von Regierungsinstanzen und autonom bleibenden sektoralen Organisationen«, analysiert der Verbände-Experte Gunther Teubner. »Bündnis für Arbeit« heißt das dann.
Und Ernst-Wolfgang Böckenförde, der Staatsdenker und Ex-Verfassungsrichter, hat schon in den siebziger Jahren gewarnt, »dass nicht allein die Inhaber der Tarifautonomie« - speziell die Gewerkschaften -, sondern ebenfalls die »Inhaber der Investitionsfreiheit« - die Unternehmerverbände - seit langem »tatsächlich und funktionell an der Ausübung politischer Entscheidungsgewalt teilnehmen«.
Mit so mächtigen Gästen wie Ver.di oder dem BDI am Tisch bleibt dem Kanzler statt zu regieren nur das Verhandeln. »Der kooperative Staat hinterlässt eine Lücke im Regelungsbereich der Verfassung, die nicht mehr völlig zu schließen ist«, sagt Grimm.
Gewerkschaften genießen ihr Grundrecht der Koalitionsfreiheit, das als eines
der wenigen Grundrechte ohne jegliche verfassungsrechtlich formulierte Schranke besteht. Selbst die Unternehmer, die sich auf das Eigentums-Grundrecht in Artikel 14 berufen können, müssen sich »Schranken« für das »allgemeine Wohl« gefallen lassen.
Andererseits: Grundrechte, schrankenlose zumal, sind Schutzpositionen der Bürger gegen die Macht des Staats. Doch beides zusammen geht nicht: Die Gewerkschaften können nicht zugleich an der Macht teilhaben und sich auf das Recht des Schwachen, das Grundrecht berufen.
Eigentlich, sagt Grimm, gebe es nur zwei Wege, den Staat aus dem Griff der Verbände und Lobbys zu befreien: »Zurück zur Trennung von Staat und Wirtschaft oder vorwärts zur Verstaatlichung der Wirtschaft.«
Das klingt wie Freiheit oder Sozialismus. Natürlich, sagt auch Grimm, sind beide Wege versperrt, »zum Teil aus verfassungsrechtlichen, erst recht aus politischen Gründen«. Man müsse darum mit verfassungsrechtlich statuierten Kontrollmöglichkeiten und Publikationspflichten die öffentliche Aufsicht über den paktierenden Staat verstärken.
Aber alle Teilhaber und Kontrollen versagen angesichts des zentralen Streitpunkts: Verbände, ganz gleich, für welche Interessen sie streiten, sind nur stark, wenn sie die Besitzstandsinteressen ihrer Mitglieder verteidigen und bedienen. Politik aber muss frei sein, in alle Richtungen zu verändern.
Der Kanzler wird die schlingernde Industrienation nicht stabilisieren können, wenn er auf das Verständnis der Verbände angewiesen ist. Und ein Grundgesetz, das lähmenden Konsensrunden seinen verfassungsrechtlichen Segen gibt, könnte den letzten Rest an Politik im Land zum Ersticken bringen. Konsequenz: Das Grundrecht der Verbände muss eingeschränkt werden.
Die Tarifautonomie von Gewerkschaften und Unternehmerverbänden kann nicht vorbehaltlos gewährleistet bleiben. Regierung oder Parlament muss die Möglichkeit bekommen, gegen maßlose Abschlüsse ein Veto einzulegen.
Die Verbände-Freiheit des Grundgesetzes entstammt einem überholten Gesellschaftsmodell: dem des Pluralismus. Die Idee vom freien Wettbewerb vielfältiger Meinungen und Interessen, der ganz von selbst dazu führe, dass sich das Vernünftige durchsetzt, ist naiv. Es gibt weder einen freien Meinungsmarkt noch einen Wettbewerb der Interessen.
Der Staat, sagt Experte Teubner, sei in diesem »Netzwerk« eingewoben als einer von vielen Playern - aber der Einzige, der verfassungsrechtlich gebunden ist.
Im Ernstfall ist so ein Staat handlungsunfähig - und der Ernstfall ist da: Der Sozialstaat steht kurz vor dem Kollaps. Massendemonstrationen gegen Rentenkürzungen in anderen europäischen Ländern - denen es nicht besser geht - zeigen, was die Deutschen alsbald erwarten könnte.
Die Einschränkung der Krankenversicherung, der Umbau des Arbeitsrechts und der Arbeitslosensicherung und nicht zuletzt die Sanierung der Altersversorgung: Kein Besitzstand ist mehr sicher. Der Versuch, es in dieser Situation allen recht zu machen, führt ins Unglück.
Schon jetzt hat der Sozialstaat seine Grenzen gesprengt. 700 Milliarden Euro, so hat die Regierung ausgerechnet, müssen öffentliche Kassen pro Jahr für Bürger zahlen, die keine Arbeit haben, krank sind, pflegebedürftig, alt - oder einfach Sozialfälle.
Und es ist auch politisch gefährlich: »Wie soll eine Bevölkerung, deren allgemeiner Brotherr der Staat geworden ist, diesen noch wirksam kontrollieren?«, fragt der Bonner Sozialwissenschaftler Meinhard Miegel.
»Alles, was wir euch über die Finanzierbarkeit des Sozialstaats gesagt haben, war Unsinn« - dieses Bekenntnis, sagt Miegel, habe nur aus Mangel an Mut noch kein Politiker abgelegt. Wenn erst die Hälfte der Bevölkerung am Tropf des Staats hänge, warnt er, »werden in einer Generation die politischen Ideale von individueller Freiheit und Demokratie kaum noch aufrechtzuerhalten sein«.
Staatsrechtler Kirchhof überlegt, wie sich durch Reformen am Grundgesetz die Bereitschaft der Deutschen, Kinder aufzuziehen, ganz schnell vergrößern ließe, um einer Überalterung der Gesellschaft entgegenzuwirken. Ein »Kinderwahlrecht« sei erwägenswert: So steigt deren politisches Gewicht bei der demokratischen Mehrheitsbildung, selbst wenn sie ihren Wahlschein nicht selbst ausfüllen können.
Familien mit Kindern haben keine Besitzstände und keine Verbandsmacht, die sie verteidigen könnte. Die Familien, sagt Kirchhof, »müssen im Verfassungsrecht und in der ganzen Rechtsordnung deutlich besser gestellt werden«.
Selbst Verfassungsrichter denken darüber nach, ob in dieser Situation die Grundrechte, die klassischen Freiheitsverbürgungen für jedermann, in ihrer ganzen Pracht aufrechterhalten werden können. So fragt sich der Karlsruher Gerichtspräsident, »ob es eigentlich richtig war, die Rentenanwartschaften dem Eigentumsschutz des Artikels 14 zu unterstellen« - und sie damit quasi unantastbar zu machen.
Und sein Richterkollege Hoffmann-Riem geht noch weiter. Die Grundrechte der Berufsfreiheit und des Eigentumsschutzes seien »geprägt durch den hohen Schutz schon erreichter Positionen«. Die Frage sei, »ob andere, nicht in gleicher Weise bestandsfeste Interessen« da möglicherweise zu kurz kommen - die Rechte derer nämlich, die keinen Arbeitsplatz und keine kleine Fabrik haben.
Solche Ideen für eine Verfassung der Veränderung statt eines Grundgesetzes der Besitzstände weisen in eine andere Republik.
Der Zeitpunkt, zu dem es in Deutschland mehr Rentner als Arbeitsfähige gibt, ist vom Statistischen Bundesamt mit etwa 2040 berechnet worden. Wer kann mit solchen Mehrheiten noch einen Sozialstaat regieren?
Aber dann wird es für ein neues Grundg esetz zu spät sein.
ENDE
* Am 13. März vor dem Berliner Reichstag.* Bei seiner Vereidigung als hessischer Umweltminister mitHessens SPD-Ministerpräsident Holger Börner am 12. Dezember 1985.
