EUROPA Positive Diskriminierung
Berichte über den Europäischen Gerichtshof (EuGH) sind meist von der ergötzlichen Art. Etwa jener Fall, als die 13 obersten Richter der Gemeinschaft darüber entscheiden mußten, ob eine Hose, von links nach rechts zu schließen, ein Männerbeinkleid sei.
Geklagt hatte ein deutscher Importeur von Jeans, der behauptete, seine Links-Rechts-Hosen seien für Frauen bestimmt. Der Import von weiblichen Beinkleidern war zu jener Zeit nämlich zollfrei. Die Richter entschieden gegen den Kaufmann: Von links nach rechts bleibt europaweit Männersache.
Belustigung auch über jene 490 aufblasbaren Sexpuppen aus deutscher Produktion, denen Zollbeamte am Londoner Flughafen die Einreise verwehrten. Der Importeur rief die Luxemburger Richter an. Sie entschieden: Da in England der Verkauf solcher Artikel erlaubt sei, könne der Import das Schamgefühl der Briten nicht über Gebühr verletzen. Nach höchstrichterlichem Spruch passierten die Luftdamen die Grenze.
Richtersprüche über das Problem, ob in der Bundesrepublik verkauftes Bier nur aus Hopfen und Malz, Hefe und Wasser bestehen darf, Urteile über die Frage, welche Weizenarten Nudeln enthalten dürfen, die in Italien verkauft werden - die Richter in Luxemburg sorgen immer wieder für Unterhaltung.
Meist unter Ausschluß der Öffentlichkeit tut sich mehr: Das Luxemburger Gericht ist dabei, sich zum wichtigsten Rechtsetzungsinstitut der Gemeinschaft zu entwickeln.
Als höchste gerichtliche Instanz der Gemeinschaft ist der Gerichtshof für das gesamte Gemeinschaftsrecht zuständig. Das betrifft die Durchsetzung von Verträgen und Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen des Ministerrates und der EG-Kommission. Seit Einrichtung des Gerichtshofes im Jahr 1953, damals noch für die Montan-Union, haben die obersten Gesetzeshüter der EG mehr als 1600 Klagen bearbeitet. Das Luxemburger Gericht besteht aus 13 unabhängigen, für sechs Jahre von den jeweiligen Regierungen ernannten Richtern - jeweils einen Juristen aus den zwölf Mitgliedsländern und einen, der abwechselnd von einem der großen Mitgliedstaaten nominiert wird.
Höchstrichterlich entscheiden die 13 Richter heute bindend über die Interpretation des vagen Vertrags- und Gesetzesgeflechts, das Europa zusammenhält. Nach dem Vorbild der angelsächsischen, fallorientierten Rechtsprechung füllen sie Lücken, definieren Grundrechte, schaffen eine Verfassungswirklichkeit der Gemeinschaft, die weit über das Geschriebene hinausgeht.
Doch die große Zeit des Gerichtshofes beginnt erst noch: Wenn in Europa Ende 1992, wie sich die Mitglieder im EWG-Vertrag verpflichtet haben, ein »Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleistet ist«, tatsächlich entstehen wird, dann wissen die Luxemburger Richter, unkontrolliert von Parlamenten, keinen anderen Richter über sich.
Das EG-Gericht hat sehr bald ein eigenes europäisches Bewußtsein entwickelt. Im Zweifel haben die Europa-Juristen immer für die Gemeinschaft entschieden, Alleingänge der Mitglieder verhindert. »Nationality ends at the court's doorstep«, so beschreibt Lord Mackenzie Stuart, 15 Jahre lang Mitglied des Gerichtshofes, das Selbstverständnis des Gremiums.
Dem Gerichtshof haben die EG-Mitglieder im EWG-Vertrag von 1957 »die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung dieses Vertrags« übertragen. Die Luxemburger Richter aber gehen weit darüber hinaus. Sie beachten bei der Auslegung des Gemeinschaftsrechts vor allem die individuellen Interessen der Europäer, nehmen Iren und Griechen, Deutsche und Portugiesen als EG-Bürger, die gleich zu behandeln sind. Die Euro-Richter entscheiden nicht nur Streitigkeiten, die ihnen direkt vorgelegt werden. Immer häufiger fragen nationale Gerichte in sogenannten Vorabentscheidungsverfahren in Luxemburg an, wie ein bei ihnen anhängiger Fall aus europäischer Rechtssicht zu beurteilen ist.
Vor zwei Jahren haben selbst die Karlsruher Bundesverfassungsrichter festgeschrieben, welch hohen Rang sie den Kollegen in Luxemburg zumessen. Sie erkannten ihnen in einem Urteil die Kompetenz zu, auch über innerstaatliches Recht zu richten. In der EG sei nicht zuletzt dank der Rechtsprechung in Luxemburg, so schreiben die Bundesverfassungsrichter, »ein Maß an Grundrechtsschutz erwachsen, das nach Konzeption, Inhalt und Wirkungsweise dem Grundrechtsstandard des Grundgesetzes im wesentlichen gleichzuachten ist«.
Die Wirkung der Luxemburger Sprüche wird besonders dort deutlich, wo das Gemeinschaftsrecht kaum mehr als allgemeine Grundsätze festlegt. So hat der Gerichtshof in den vergangenen Jahren die allgemeine Festlegung des EWG-Vertrages, daß Freizügigkeit der Arbeitnehmer herzustellen sei, mit Inhalt gefüllt. Alles, was die unbegrenzte Wanderung der Europäer hemmt, wurde gerügt.
Vor allem achten die Richter darauf, daß unterschiedliche Leistungen der Sozialpolitik die garantierte Bewegungsfreiheit faktisch nicht verhindern. Diese Praxis hat Konsequenzen. Zwar sind die EG-Staaten auf dem besten Wege, den freien Warenverkehr herzustellen. Aber an eine Vereinheitlichung der sozialpolitischen Leistungen ist nicht zu denken - zu groß sind die Unterschiede in Renten- und Krankenversicherung, in Lohnniveau, bei familienpolitischen Leistungen und bei Arbeitslosigkeit.
1000 Milliarden Mark, so schätzt der Vorsitzende der Arbeitnehmergruppe der EVP-Fraktion im Europäischen Parlament, Elmar Brok, würde es jährlich kosten, Europas Sozialsysteme auf das deutsche Niveau zu heben. CDU-Denker Kurt Biedenkopf erkennt hier eine neue Konfliktebene. Bisher sei die Entscheidung, was die Wirtschaft eines Landes sozialpolitisch hergebe, national gefallen. Biedenkopf: »Jetzt wird die Wirtschaftspolitik europäisiert, die Sozialpolitik bleibt national. Eine gefährliche Entwicklung.«
Da die Vereinheitlichung der sozialpolitischen Leistungen auf dem höchsten Niveau nicht zu bezahlen ist, aber auch eine vernünftige Koordination der unterschiedlichen Leistungen in den EG-Staaten ausbleibt, hat der EuGH die Sache in die Hand genommen.
In Urteilen zum Grundsatz »Freizügigkeit der Arbeitnehmer« haben die Luxemburger Richter drei Grundsätze aufgestellt:
Ein Ortswechsel innerhalb Europas darf nicht zum Verlust einmal erworbener Ansprüche führen (Leistungsexport).
Alle Versicherungs- und Beschäftigungszeiten, egal wo sie erworben wurden, werden anerkannt.
Bei der Durchsetzung nationalen Rechts darf es nicht zu Diskriminierungen wegen der Staatsangehörigkeit kommen.
Die »Herstellung größtmöglicher Freizügigkeit der Wanderarbeitnehmer«, so die Luxemburger Richter schon in einem Urteil 1978, »stellt eine der Grundlagen der Gemeinschaft dar«. Entsprechend konsequent hat sich das Gericht stets dafür eingesetzt, im Zweifel den Grenzüberschreiter sogar besser zu stellen als jenen Arbeitnehmer, der sein Leben lang im Land bleibt. »Positive Diskriminierung« nennt der Europarechtler Peter Pompe diese Bevorzugung zum Wohle der Freizügigkeit.
Doch die Aufhebung des Territorialprinzips bei den Sozialleistungen, so begrüßenswert sie aus Sicht der europäischen Arbeitnehmer ist, hat Tücken. Sie kann zu absurden Ergebnissen führen - etwa dann, wenn unterschiedliche Voraussetzungen erfüllt werden müssen, um dieselbe Leistung zu erzielen.
In der Bundesrepublik richtet sich die Höhe der Invaliditätsrente nach Versicherungszeiten. In den Niederlanden aber besteht Anspruch auf volle Versorgung vom ersten Tag der Beschäftigung an. Hat ein Arbeitnehmer lange Zeit in Deutschland gearbeitet, wechselt nach Holland und hat dort nach wenigen Tagen einen Unfall, kann er, so die Rechtsprechung des EuGH, zwei volle Invaliditätsrenten beanspruchen. Eine Rechtslage, die den Experten für internationale Sozialpolitik im Bonner Arbeitsministerium, Peter Clever, einen »Sozialtourismus in Europa« befürchten läßt.
Das Problem liegt im Wohlstandsgefälle. Wenn ein Portugiese in der Bundesrepublik arbeitslos wird, dann bekommt er die gleichen Leistungen wie sein arbeitsloser deutscher Kollege. Er muß allerdings dem deutschen Arbeitsmarkt - wie sein deutscher Kollege auch - zur Verfügung stehen. Der Portugiese darf lediglich drei Monate in seiner Heimat nach Arbeit suchen. Kehrt er dann nicht zurück, wird das Arbeitslosengeld gestoppt.
Im geeinten Europa könnte es eine solche Rückkehrpflicht für den in der Bundesrepublik arbeitslos gemeldeten Portugiesen nicht mehr geben, weil der europäische den »deutschen Arbeitsmarkt« ersetzen würde. Der in seine Heimat zurückgekehrte Portugiese würde nach Auslaufen seines Arbeitslosengeldes Arbeitslosenhilfe bis zum Lebensende beziehen. Damit steht er bei dem Wohlstandsgefälle zwischen Portugal und Deutschland doppelt so gut da wie sein in Portugal arbeitender Kollege. Clever: »Da geht jede Sozialversicherung kaputt.«
Wie schwierig nationale Sozialpolitik künftig wird, zeigt ein Vorstoß des Berliner Sozialsenators Ulf Fink, der die »verschämte Altersarmut« in der Bundesrepublik bekämpfen will. Sein Gesetzesvorschlag: Renten, die unterhalb der Sozialhilfe liegen, sollen automatisch bis zum Sozialhilfeniveau aufgestockt werden.
Solche Leistungen, warnte der Frankfurter Rechtsprofessor Manfred Zuleeg, seit kurzem einer der 13 Richter in Luxemburg, könnten nicht auf Bundesbürger beschränkt bleiben. Bei der Berechnung der Kosten eines solchen Gesetzes, so Zuleeg, »ist der Export der Leistungen ins Ausland zu berücksichtigen«.
Allein nach Italien werden derzeit 44 000 Arbeiterrenten (Durchschnitt: 267 Mark im Monat) und 33 000 Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrenten (Durchschnitt: 380 Mark) überwiesen. Käme Finks Gesetz, so würde die Aufstockung allein dieser Leistungen auf die Sozialhilfe rund eine Milliarde Mark kosten.
Daß es der Europäische Gerichtshof ernst meint mit seiner Rechtsprechung, nationale sozialpolitische Solonummern zu verhindern, bekam bereits der Stuttgarter Regierungschef Lothar Späth zu spüren. Er führte, um seine Baden-Württemberger zu mehr Nachwuchs anzuspornen, öffentlich geförderte Geburtsdarlehen ein. Die Luxemburger Richter entschieden: Natürlich sei diese Leistung auch allen Wanderarbeitnehmern in Späths Ländle zu gewähren.
Wenn schon ein einheitliches Sozialrecht im Europa der Zwölf nicht möglich ist, dann müßten die Regierungen sich zumindest bemühen, die Systeme zu koordinieren. Es sei nicht ihre Sache, antworten die europäischen Richter, wenn ihnen vorgeworfen wird, ihre Urteile - im Zweifel zugunsten der europäischen Arbeitnehmer - führten zu ungewollten Nebenwirkungen.
Wie auch bei Kindergeldzahlungen: Der italienische Arbeitnehmer, der in Deutschland tätig ist, bezieht für seine in Italien lebenden Kinder Unterstützung nach deutschem Recht. Wenn aber seine Frau in Italien arbeitet und dort Anspruch auf Kindergeld hat, so eine EG-Verordnung, dann entfällt das deutsche Kindergeld.
In Italien allerdings gibt es Kindergeld nur auf Antrag. In einem Streitfall vor dem EuGH verlangte der Wanderarbeiter Salzano vor einigen Jahren Kindergeld von der Bundesanstalt für Arbeit, obwohl seine Frau in Italien selbst Geld verdiente und Anspruch auf eigenes Kindergeld hatte. Die Luxemburger entschieden zugunsten Salzanos. Es komme nicht auf den Anspruch an, sondern darauf, daß tatsächlich gezahlt werde in Italien. Frau Salzano aber hatte das Kindergeld gar nicht beantragt.
Ein denkwürdiges Urteil. Seither kommen die Anfragen, mit dem die deutschen Arbeitsämter in Heimatländern der Wanderarbeiter erkunden wollen, ob dort Anspruch auf Kindergeld besteht, meist mit einem lapidaren Vermerk zurück. In die Spalte »keinen Anspruch auf Familienleistungen aus folgendem Grund« tragen die Italiener nur noch ein: »Vedi Sentenza N. 191/83 Salzano della Corte di Giustizia«, siehe Urteil Nummer 191/83 Salzano des Gerichtshofs.
Die Aufhebung der nationalen Grenzen auch für den Transfer von Sozialleistungen, vom EuGH vorangetrieben, trifft vor allem die reicheren EG-Länder. Denn längst sind - nicht nur in Deutschland - die sozialen Versorgungssysteme weit über die ursprünglichen Leistungen, mit denen unmittelbare Not bekämpft werden sollte, hinausgewachsen. Das Sozialstaatsprinzip schreibt vor, Sozialleistungen am allgemein erreichten Wohlstandsniveau auszurichten.
Eine umfassende Harmonisierung der Systeme der sozialen Sicherheit sowie die Schaffung eines europäischen Sozialraums, so ist in einem Diskussionspapier der Bonner Regierung zu lesen, »können erst am Ende des europäischen Integrationsprozesses stehen«.
Wenn Europa Ernst macht mit dem Binnenmarkt 1993, mit dem freien Waren- und Dienstleistungsverkehr ohne Grenzen, dann wird sich die Gemeinschaft mit einer Angleichung auch der sozialen Sicherung so lange nicht mehr Zeit lassen können.
Dafür werden die Richter in Luxemburg schon sorgen. #
