Der Streit um die Agenda 2010 zeigt, wie schwach der Bundeskanzler nach dem Grundgesetz ist, schwächer als fast alle anderen Regierungschefs in demokratischen Ländern. Weniger als eine Hand voll Mitglieder seiner Fraktion können sein ehrgeiziges Reformprogramm im Parlament blockieren. Selbst wenn die Agenda den Bundestag passiert, kann der Bundesrat sie zu weiten Teilen auf Eis legen. Der Kanzler wird so in die Rolle des Moderators, des Feilschers, des Basarhändlers gedrängt. Stück für Stück muss er politische Preise zahlen, bis von seinem Projekt kaum noch etwas übrig bleibt. Die Agenda ist dafür nur das jüngste Beispiel. Passiert ist Ähnliches in der Geschichte der Bundesrepublik schon viel zu oft.

In diesen Tagen wird Gerhard Schröder neidvoll nach Washington blicken. Dort herrscht das Prinzip der "Checks and Balances", der Gewaltenverschränkung. Exekutive und Legislative können einander zwar blockieren, müssen dazu aber außergewöhnliche Entschlossenheit aufbringen. Der Präsident kann Gesetze des Kongresses mit einem Veto belegen, das der Kongress nur mit Zweidrittelmehrheit überstimmen darf. Umgekehrt genießt der direkt gewählte Präsident weitreichende Vollmachten, die das Parlament nur mit Geschlossenheit eindämmen kann. Im Effekt ist das System auf Handeln angelegt: Wenn die Gegenseite sich nicht organisiert, wird eine Initiative Wirklichkeit. Bei uns ist es genau umgekehrt: Wer etwas bewegen will, muss eine Mehrheit der Bundestagsabgeordneten und Bundesländer organisieren. Weil das in der Praxis fast nie gelingt, bewegt sich so gut wie nie etwas.

Jeder Kanzler hat es schwer

Nach dem Krieg sollte das Grundgesetz eine wichtige Aufgabe erfüllen: Es sollte einen neuen Hitler verhindern. Die Macht wurde so breit verteilt, dass fast niemand mehr Macht besaß. Später verschärften einige Grundgesetz-Änderungen die Machtlosigkeit noch, indem sie die Verantwortung zwischen Bund und Ländern verwischten. Heute hätte es ein angehender Diktator wirklich schwer. Anders als am Ende der Weimarer Republik hätte er innerhalb der geltenden Verfassung keine Chance, die Alleingewalt an sich zu reißen. Genauso schwer aber hat es ein demokratisch gewählter Bundeskanzler, der zum Wohle des Landes Reformen anschieben will. Wir haben unsere Regierung zur schwächsten der westlichen Welt gemacht. Die Gefahr einer neuen Diktatur wurde damit wirkungsvoll gebannt, aber wir sind auch starr und unbeweglich geworden. Unsere Regierung regiert nicht mehr.

Um das zu ändern, braucht Deutschland eine Reform des Grundgesetzes. Ihr wichtigstes Ziel wäre es, dem Kanzler mehr Macht zu verschaffen. Wie in jedem Unternehmen muss es auch im Staat einen Verantwortlichen geben, der einige Jahre lang weitgehend freie Hand bekommt, um seine Pläne zu verwirklichen. Wenn er scheitert, wird er abgelöst. Darin besteht die Demokratie: Den gescheiterten Kanzler absetzen zu können. Sie kann nicht darin liegen, jeden seiner Schritte einer extremen gesellschaftlichen Kontrolle zu unterwerfen und jeder Interessengruppe das Recht zu geben, alle Initiativen zu zerpflücken. Der Kanzler braucht den Handlungsspielraum eines Vorstandsvorsitzenden. Er muss in seinen Organisationen ähnlich viel Macht besitzen wie Kai-Uwe Ricke bei der Telekom oder Jürgen Schrempp bei DaimlerChrysler - nicht mehr, aber auch nicht weniger. Sonst kann er nichts bewegen.

Sechs zentrale Änderungen

Was müsste im Grundgesetz konkret geändert werden? Vor allem sechs Punkte.

• Erstens: Der Kanzler wird vom Volk direkt gewählt. Seine Macht beruht auf dem Vertrauen der Wähler. An sie berichtet er, nicht mehr an seine Bundestagsfraktion, die ihn bisher wählt und damit ständig erpresst.
• Zweitens: Die Amtszeit des Kanzlers wird auf zwei Perioden begrenzt. Das erhöht seinen Handlungsdruck, weil er Reformen nicht unbegrenzt vertagen kann.
• Drittens: Regierungsinitiativen bekommen mehr Durchschlagskraft. Wenn das Parlament sie stoppen will, muss es eine Mehrheit organisieren. Gelingt das nicht, wird die Initiative Gesetz.
• Viertens: Bund und Länder trennen ihre Steuern und Aufgaben sauber. Die Länder bekommen mehr finanzielle Unabhängigkeit, dafür verlieren sie den Großteil ihrer Macht im Bundesrat.
  
  Fünftens: Die Hälfte aller Bundesländer geht in Fusionen mit anderen auf. Acht starke Länder sind genug.
• Sechstens: Alle Wahltermine werden auf einen oder zwei Tage gelegt. Zum Beispiel wählt die eine Hälfte der Länder gemeinsam mit der Bundestagswahl, die andere Hälfte zur Mitte der Legislaturperiode. Damit endet der Dauerwahlkampf, der langfristiges Denken erschwert.

Wenn diese Punkte Wirklichkeit würden, könnte der Reformstau weitgehend überwunden werden, sofern der Kanzler es wirklich will. Wir wären stärker und flexibler. Allerdings verlangen fünf dieser sechs Punkte Verfassungsänderungen mit Zweidrittelmehrheiten von Bundestag und Bundesrat; die Hürden für die Fusion von Bundesländern sind noch höher. Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes verbietet Änderungen sogar, wenn sie die "Gliederung des Bundes in Länder oder die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung" berühren. Falls die Bundesländer geltend machen, dass dies der Fall ist, wird eine Grundgesetzreform schier unmöglich. Wie könnte das Projekt trotzdem gelingen? Das wird Thema dieser Kolumne am kommenden Montag sein.