Der Weg zur Hölle ist mit guten Vorsätzen gepflastert.« Wenn gutgemeinte Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) am Ende zu finanziell untragbaren Ergebnissen führen, den Mißbrauch von Sozialleistungen begünstigen, die Gefahr der Destabilisierung ganzer Zweige der sozialen Sicherheit zur Folge haben und die gewachsene Struktur von gut funktionierenden Arbeitsrechtssystemen beeinträchtigen, dann wird nicht der Integration gedient, sondern die Hölle los sein.
Deshalb sei frühzeitig gewarnt. Der 40. Geburtstag des Gerichts am kommenden Freitag ist ein angemessener Anlaß zu grundsätzlichen Bemerkungen über seine Kompetenz und ihre Grenzen.
Als oberster Schiedsrichter wacht der EuGH selbstbewußt über »die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung« der Europäischen Verträge. Er nimmt seine umfassende Kompetenz extensiv wahr und entscheidet konkret. Er schafft Fakten, die nicht selten den Einfluß von Rat, Parlament und Kommission schmälern. Streng hält der Gerichtshof die Mitgliedstaaten am Integrationsziel fest. Und das ist gut so. Wenn da nicht der Ehrgeiz hinzukäme, selbst auch noch den Kurs dahin bestimmen zu wollen.
Es ist nötig, die Luxemburger Richter zu Mäßigung und politischer Zurückhaltung anzuhalten. Das meint auch der Bundeskanzler. Dabei bleibt die richterliche Unabhängigkeit völlig unangetastet. Der dritten Gewalt muß nur in Erinnerung gerufen werden, daß ihre Unabhängigkeit erst in der Bindung an das Recht begründet und gerechtfertigt wird. Das Recht hat sie »zu wahren«, nicht »zu setzen«.
Hier überziehen die Europa-Richter ihre Rolle. Immer wieder haben sie etwa den Export von Sozialleistungen ins EG-Ausland verfügt - teilweise entgegen dem Verordnungsrecht der Gemeinschaft. Diese Verknüpfung des Freizügigkeitsrechts mit der Gewährung von sozialen Ansprüchen läuft einmütigen Beschlüssen des Bundestages entgegen und auf eine eigenmächtige Politikgestaltung durch die Europa-Richter hinaus (SPIEGEL 33/1992).
So mußten durch EuGH-Entscheidungen, entgegen dem damals klaren Verordnungsrecht, Kindergeldleistungen ins EG-Ausland exportiert werden. Italien wurde verurteilt, eine Sozialrente für Bedürftige, die - unserer Sozialhilfe vergleichbar - nicht auf vorheriger Beitragszahlung beruhte, nach Belgien zu exportieren. Tatsächlich sind Sozialhilfeleistungen im Verordnungsrecht ausdrücklich von der Exportpflicht ausgenommen. Leistungen mit Fürsorgecharakter können in einem anderen Land auch gar nicht ihre Funktion angemessen erfüllen, weil sie den dortigen Lebensverhältnissen nicht Rechnung tragen.
Eine Geldleistung an Gehunfähige, die Großbritannien auf seinem Territorium gewährte, mußte nach Frankreich exportiert werden. Und in einem neueren deutschen Fall soll laut Urteil ein Arbeitgeber Lohn fortzahlen, obwohl folgender Sachverhalt zugrunde lag: Vier Mitglieder einer Familie wurden mehrmals immer wieder dann pünktlich für sechs Wochen krank, nachdem sie weit weg von ihrem Arbeitgeber im Heimatland ihren Urlaub verbracht hatten.
Gleichwohl erkannte der Gerichtshof der vorgelegten ausländischen Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung volle Beweiskraft zu. Wer so dem offensichtlichen Mißbrauch großzügiger Lohnfortzahlungsregelungen den Weg ebnet, darf sich nicht wundern, wenn er auf völliges Unverständnis bei denen stößt, die das alles bezahlen sollen.
Zumeist leitete der Gerichtshof seine Rechtsprechung - teilweise contra legem - vom Freizügigkeitsrecht im EWG-Vertrag unmittelbar ab. Unser oberster Verfassungsrichter, Roman Herzog, hat bereits darauf hingewiesen, daß die Ausjudizierung bestimmter verfassungsrechtlicher Prinzipien durch eine Gerichtsinstanz dazu führen könnte, »Parlament und Regierung überflüssig zu machen«. Er empfiehlt Gerichten, die bereit sind, sich halbwegs an die Idee der Gewaltenteilung zu halten, »Zurückhaltung, Zurückhaltung und wieder Zurückhaltung«.
Genau daran mangelt es den Europa-Richtern. Der Konflikt ist programmiert. »Judicial self-restraint« ist für den Verfassungsrichter im demokratischen Rechtsstaat nicht unverbindlicher Appell an seine Standesethik, sondern bindendes Verfassungsrecht.
Das Bundesverfassungsgericht fordert bei Entscheidungen mit großen finanziellen Konsequenzen den Gesetzgeber in aller Regel auf, im Rahmen einer realistischen Frist für die Umgestaltung der verfassungswidrigen Gesetzeslage zu sorgen. Dabei kann das Parlament aus verschiedenen Optionen wählen und seinen politischen Gestaltungsauftrag selbst wahrnehmen. Der EuGH dagegen neigt dazu, über die Lösung selbst zu befinden.
Ist etwa der Gleichheitsgrundsatz verletzt, so ist der Benachteiligte nach EuGH-Auffassung auf das Niveau des Bevorzugten anzuheben; dies »folgert« er »aus der in Art. 117 EWG-Vertrag anerkannten Notwendigkeit, die Lebens- und Arbeitsbedingungen auf dem Wege des Fortschritts zu verbessern«.
Wirklich immer nur die teuerste Lösung? Darauf kann nur kommen, wer sich nicht gegenüber Steuer- und Beitragszahlern zu rechtfertigen hat.
In jeder Verfassung finden sich bedeutsame, wenngleich wenig konkretisierte Prinzipien. Aber ihre Justiziabilität stößt an Grenzen. Das Sozialstaatsprinzip etwa - so unser Bundesverfassungsgericht - eignet sich nicht für konkretes Richterrecht, besonders nicht für einklagbare Rechtsansprüche.
Andernfalls falle, meint sein Präsident Herzog, »damit zugleich die Entscheidung, daß letztlich nicht der vom Volk gewählte und dem Volk verantwortliche Politiker, sondern der Jurist« die Richtlinien der Sozial- und Gesellschaftspolitik festlegt. Gelten solche Selbstverständlichkeiten nicht für den Europäischen Gerichtshof?
Eine Antwort auf das Unbehagen der Bürger an Eurozentralismus und Detailperfektionismus muß sein, daß sich das Gemeinschaftsrecht künftig weitgehend auf Rahmenvorgaben beschränkt. So sichert es Freiräume für die Mitglieder.
Das schafft Bürgernähe und erfüllt das Subsidiaritätsprinzip mit Leben. Solche Anstrengungen laufen aber ins Leere, wenn der EuGH die gebotene Zurückhaltung weiterhin mißachtet und in falschem politischen Eifer die gängelnden Detailfestlegungen unter Hinweis auf die verbindlichen Rahmenvorgaben nachliefert.
Ein Beispiel: Über die Vorschrift des gleichen Entgelts für Männer und Frauen zwingt der EuGH einen deutschen Arbeitgeber, einer halbtags beschäftigten Betriebsrätin für die Teilnahme an einer ganztägigen Schulungsmaßnahme ihrer Gewerkschaft den doppelten Lohn zu zahlen. Das Betriebsverfassungsgesetz sieht Lohnersatz, nicht aber Lohnverdoppelung vor. So stellt man nationales Recht und sozialpolitische Vernunft auf den Kopf.
Es ist verfassungsrechtlich höchst relevant, wie weit sich Politik durch den Europäischen Gerichtshof entmachten läßt. Die eklatanteste Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips durch den EuGH ist sein Staatshaftungsurteil vom November 1991.
Um der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts Nachdruck zu verleihen, hatte der EuGH der Regierungskonferenz, die den Maastrichter Vertrag vorbereitete, die Schaffung einer Vorschrift im neuen EG-Vertrag angeraten, die den Staat zum Schadensersatz verpflichtet, wenn er Gemeinschaftsrecht nicht korrekt umsetzt. Die Regierungen haben anstelle dieses Vorschlags die Verhängung eines Zwangsgeldes bei Nichtbefolgung von EuGH-Urteilen neu in den Vertrag aufgenommen.
Dies wissend, interpretierte der Gerichtshof wenige Tage vor dem EG-Gipfel in Maastricht den Staatshaftungsgrundsatz in den bestehenden EWG-Vertrag als implizit gegeben hinein. Die Begründung füllt gerade mal zwei Seiten. Der Staatsrechtler Fritz Ossenbühl sieht sich fassungslos »auf geistige Diät gesetzt« und bescheinigt dem EuGH »Rechtsschöpfung in ihrer reinsten Form«.
Dem EuGH steht ohne Zweifel das Recht zur Rechtsfortbildung zu. Er hat es aber für sich bis zur freien Rechtsschöpfung überdehnt, so daß sich mittlerweile die Frage einer rechtswidrigen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips zu Lasten der politisch verantwortlichen Legislative aufdrängt. Eine verbindliche Antwort kann nach Gemeinschaftsrecht nur der EuGH selbst geben. Ein Teufelskreis?
Das Bundesverfassungsgericht hat dem Europäischen Gerichtshof die Rolle des gesetzlichen Richters im Sinne des Art. 101 Grundgesetz zugewiesen. Das hat der Integration gutgetan - und es sollte auch dabei bleiben. Wohlweislich haben die Karlsruher Richter diesen Beschluß aber unter den Vorbehalt eines »vorerst« gestellt und gewarnt: »Der Gemeinschaft ist durch den EWG-Vertrag nicht eine Rechtsprechungsgewalt zur unbegrenzten Kompetenzerweiterung übertragen worden.«
Die politische Brisanz wird immer deutlicher. Die Diskussion über die Zuständigkeiten des EuGH und ihre Grenzen darf nicht vertagt werden. Zu gewichtig sind die Risiken für das demokratische Gefüge innerhalb der Gemeinschaft und die Akzeptanz des Integrationsprozesses. Der Theologe Paul Tillich hielt zu Recht die Demokratie nur dann anderen Rechtsordnungen für überlegen, »wenn die Korrektive nicht stärker werden als die Konstitutive«.
Die Rechtsprechung des EuGH hat sich zu einem politischen Machtfaktor erster Ordnung entwickelt. Bisher lautete ihr Motto: semper pro communitate. Wenn heute eine stärkere Ausgewogenheit zwischen gemeinschaftlichen und nationalen Belangen gefordert wird, stellt dies weder die Unabhängigkeit des EuGH in Frage, noch kratzt es an seiner Autorität; auch schmälert es nicht seine integrationspolitischen Verdienste, insbesondere in der ersten grundlegenden Phase der Gemeinschaft und in Phasen der politischen Stagnation.
Die Gemeinschaft wird aber nachhaltig beschädigt, wenn ihrem Recht die Akzeptanz schwindet, weil die Rechtsprechung nicht mehr durch die innere Kraft ihrer Gründe überzeugt. Und so, wie gute Vorsätze den Weg zur Hölle pflastern können, so können sich Siege des EuGH bei näherer Betrachtung als Niederlagen der gesamten Gemeinschaft entpuppen.
Im Jahre 279 vor Christus rief König Pyrrhos I. aus: »Noch ein solcher Sieg, und wir sind verloren.« Er war damals 40 Jahre alt.
