München - Von seiner beruflichen Karriere spricht Peter Steininger nicht ohne Stolz. Vor gut dreißig Jahren fing der gebürtige Oberfranke als Streifenpolizist in München an, Mitte der achtziger Jahre kam er zum SEK, später zur Kriminalpolizei. Mehrere Male schickte ihn das bayerische Innenministerium als Beobachter für OSZE und Uno ins Kosovo und nach Bosnien, seit knapp vier Jahren leitet er die Abteilung Personenschutz der Münchner Polizei, die zuständig ist für den Schutz von Staatsgästen.

Mit seiner Finanzlage ist der Vater von drei Kindern allerdings weit weniger zufrieden. Obwohl er als Erster Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 13) mit ungefähr 4000 Euro brutto sogar relativ gut verdient, "bleibt am Monatsende zum Sparen nichts übrig", klagt Steininger.

Grund: die hohen Lebenshaltungskosten in der Landeshauptstadt. "In Oberfranken kann jemand von meinem Gehalt eine fünfköpfige Familie ernähren und daneben noch ein Häuschen bauen", sagt Steininger. Seinen Bayreuther Ex-Kollegen bleibe rund ein Drittel mehr vom Gehalt, "das ist schon krass".

Die Ungleichheit entsteht, weil der deutsche Staat seine Diener prinzipiell gleich entlohnt, egal ob sie in München wohnen oder auf dem platten Land. Steininger, berufspolitisch in der kleinen Deutschen Polizeigewerkschaft aktiv, wollte das nicht hinnehmen, und klagte auf Zahlung einer "Ballungsraumzulage". Am Dienstag muss das Bundesverfassungsgericht entscheiden, ob der Staat zumindest in Extremfällen Beamten in teuren Dienstorten mehr Geld geben muss.

In anderen Bereichen wird das längst praktiziert. Die Besoldung durch die EU etwa wird in Deutschland (wie in einigen anderen Ländern auch) gestaffelt: Ein EU-Beamter am Dienstort Bonn bekommt 97 Prozent der EU-Standardbezüge, in Karlsruhe gibt es 96, in München dagegen 107 Prozent. Auch in der Schweiz etwa gibt es Unterschiede von Ort zu Ort: Der Polizist im mondänen St. Moritz etwa bekommt 200 Euro mehr als der in Chur, hat Steininger unlängst von einem dortigen Kollegen erfahren.

"Freiwillig geht kaum einer nach München"

Sogar für deutsche Beamte war dies seit dem 19. Jahrhundert ganz selbstverständlich. Bis Anfang der siebziger Jahre gab es für Bundes- und Landesbeamte verschiedene Ortszuschläge. Doch 1973 wurden diese – auf dem damals höchsten Niveau – nivelliert. Offizielle Begründung: Unterschiede in den Lebenshaltungskosten seien nicht mehr feststellbar.

Inzwischen kann das nicht mehr gelten: So weichen die "Gesamtlebenshaltungskosten" in München vom Landesdurchschnitt um 23,4 Prozent ab. Das geht aus einer Kaufkraftstudie des bayerischen Wirtschaftsministeriums hervor, auf die sich Steininger mit seiner Verfassungsbeschwerde beruft. "Bei Zugrundelegung dieser Zahlen", stellte Verfassungsrichter Herbert Landau in der mündlichen Verhandlung im vergangenen Dezember fest, "kann sich ein A-13-Beamter in München nur einen Standard leisten, der unter dem eines A-11-Beamten in einem Ort mit durchschnittlichen Kostenniveau liegt."

Dabei zahlt der Freistaat seinen Beamten, die in München leben und arbeiten müssen, ausnahmsweise sogar eine Zulage – allerdings nur 75 Euro brutto monatlich und auch nur bis zur Besoldungsgruppe A 10. Auch diese Leistung soll Ende 2009 auslaufen.

Doch auch die kleine Zulage reiche längst nicht aus, um die höheren Lebenshaltungskosten von der Miete bis zum Supermarkt auszugleichen, klagt Peter Schlotfeldt, Polizist in der Münchner Innenstadt: "Es wird hier immer hochpreisiger und damit immer schwieriger, einigermaßen normal über die Runden zu kommen." Einen richtigen Urlaub hat er seit vier Jahren nicht mehr gemacht; zusätzlich zu den Alltagsausgaben anfallende jährliche Fixkosten wie etwa Steuer und Versicherung für seinen Pkw, kann er sich nur über Statistenrollen beim Fernsehen leisten.

"Mehr als die Hälfte aller Münchner Polizisten sind auf zusätzliche Nebentätigkeiten angewiesen", sagt Bernd Fink, Personalrat im Polizeipräsidium München. "Freiwillig", sagt Fink, "geht kaum einer nach München." Tatsächlich gibt es in Bayern seit jeher zwei Listen, eine für Bayern, eine speziell für München. Weil in München immer Nachwuchsmangel herrscht, werden selbst Polizisten, die eigentlich in ihrer niederbayerischen oder Oberpfälzer Heimat Dienst tun müssen, für einige Jahre nach München zwangsversetzt. Wer sich über die Münchner Liste bewirbt, verpflichtet sich inzwischen lebenslang für den Dienst in der Landeshauptstadt. Das schlägt sich in den Auswahlkriterien nieder: Um auf die Bayern-Liste zu kommen, brauchten die Bewerber zuletzt eine Zwei im Einstellungstest, in München reicht eine halbe Note schlechter.

In manchen Dienststellen sind neun von zehn Polizisten Zwangsverpflichtete, "die versuchen, wieder heimzukommen", sagt Dienstgruppenleiter Rainer Branner. Dabei stehen den Ordnungshütern dank ihrer Beförderungsmöglichkeiten im Vergleich etwa zu Beamten im Justizvollzug sogar noch relativ gut da. Besonders hart ist die Situation für einfache Angestellte, deren Einkommen oft nur knapp über dem Sozialhilfesatz liegt.

Zwist zwischen den Polizei-Gewerkschaften

Doch würde man alleine die derzeit geltende bayerische Regelung auch auf Ballungsräume wie Hamburg, Düsseldorf, Frankfurt und Stuttgart ausdehnen, rechnete der Vertreter des Bundesinnenministeriums in der Verhandlung vor, bedeute dies mindestens Mehrkosten von rund einer Milliarde Euro: "Ich kann mir nicht vorstellen, dass das ohne Umschichtung geht." Bedenken gegen eine Sonderzulage kommen deshalb nicht nur vom Dienstherrn, sondern auch von Berufsverbänden: Das Prinzip "gleicher Lohn für gleiche Leistung" wird von den Gewerkschaften seit jeher hochgehalten – wenn die Staatsdiener im Ballungsraum mehr bekommen, so die Befürchtung, dann nur auf Kosten der Kollegen auf dem Land.

So steht zwar Steiningers kleine Deutsche Polizeigewerkschaft hinter seiner Klage, doch die größere "Gewerkschaft der Polizei" (GdP) will dem Kollegen nicht den Rücken stärken. "Die Erschwernisse eines Lebens im ländlichen Raum" seien abzuwägen gegenüber den "höheren Preisen für Mieten und außerhäusiges Essen in Ballungsräumen". Die Nutzung von Kulturgütern wie "Kunst, Theater etc.", so die GdP, verlange "Landbewohnern" mehr Zeit und Geld ab; "extremen Mietzinssituationen" sei über "Wohnungsfürsorgemaßnahmen" zu begegnen statt über einen besoldungsrechtlichen Ausgleich.

Unterschiede in den Lebenshaltungskosten, teilte der Deutsche Gewerkschaftsbund dem Verfassungsgericht in einer Stellungnahme mit, würden "nicht ausreichen, um zu einer differenzierten Besoldung zu kommen". Gerade jetzt, wo die Länder nach der Föderalismusreform selbst über die Besoldung entscheiden dürfen, fürchtet man beim DGB gar eine "Spirale nach unten". Auch Deutschen Beamtenbund weiß man durchaus um die "diffizile Problemlage" – man stecke da als Berufsverband, der ja im ganzen Land Mitglieder haben, in einem "Dilemma", und hat sich deswegen lieber erst gar nicht in dem Verfahren geäußert.

Allein der Bundeswehrverband wollte Kriminalhauptkommissar Steininger beispringen. Dessen Forderung, heißt es dort soldatisch knapp, sei "nicht sachwidrig und dem Besoldungsrecht nicht fremd". Auch die Münchner Soldaten fühlten sich "seit Jahren benachteiligt"; auch für Berlin, so ein Sprecher, wünsche sich der Soldatenverband eine Ballungsraumzulage.

Immerhin werden bei der Bundeswehr durchaus unterschiedliche Lebenshaltungskosten innerhalb eines Landes bereits berücksichtigt - allerdings nur beim Auslandszuschlag: Weil zum Beispiel in Neapel Wohnungen in den besseren, für Ausländer empfehlenswerten Stadtteilen relativ teuer sind, fällt bei deutschen Soldaten, die nach Italien abkommandiert sind, der Auslandszuschlag in Neapel höher aus als in Rom.